Potere d'ordinanza dell'Autorità portuale per la tutela di "interessi generali"
Giovedì 01 Dicembre 2011 18:24
Melita Manola
N. 6175/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 1533 Reg. Ric.
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1533 del 2011, proposto dall'Autorità Portuale di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
la S.r.l. F. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pafundi e Paolo Momigliano, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale Giulio Cesare, 14;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE SECONDA n. 10629/2010, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della S.r.l. F. in Liquidazione;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2011 il consigliere di Stato. Maurizio Meschino e uditi per le parti l'avvocato dello Stato Grumetto e l'avvocato Pafundi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La S.r.l. F. in liquidazione, affidataria fino al 31 ottobre 2009 del servizio di manovra ferroviaria nel porto di Genova, a seguito di aggiudicazione della relativa gara indetta con bando del 4 novembre 2004 e atto di concessione da parte dell'Autorità portuale di Genova sottoscritto il 10 ottobre 2006, con il ricorso n. 1111 del 2009, proposto al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, ha chiesto:
a) con il ricorso introduttivo n. 1111 del 2009, l'annullamento dell'ordinanza n. 5 del 30 ottobre 2009 del Presidente dell'Autorità portuale di Genova, con cui si dispone a carico medesima della S.r.l. F. la prosecuzione del servizio pubblico di manovre ferroviarie nel porto di Genova, da prestare ai sensi del Regolamento e del regime tariffario vigenti, fino al 31 gennaio 2010 ovvero alla più prossima data di affidamento del servizio all'aggiudicatario dell'indetta gara e la condanna della stessa Autorità al risarcimento dei danni conseguenti;
b) con i motivi aggiunti, l'annullamento delle ordinanze del Presidente dell'Autorità portuale di Genova n. 1, n. 2, n. 4, n. 6 e n. 7 del 2010, recanti la proroga del predetto regime di imposizione della prosecuzione del servizio di manovre ferroviarie, rispettivamente fino al 28 febbraio, 15 aprile, 30 aprile, 9 maggio e 16 maggio 2010, ovvero alla più prossima data di avvio dell'esecuzione del servizio in via di urgenza da parte dell'aggiudicatario della gara.
2. Il TAR, con la sentenza n. 10629 del 2010, ha accolto in parte il ricorso introduttivo (respingendo la parte con cui è stata richiesta la condanna dell'Autorità resistente al risarcimento del lucro cessante) ed ha accolto i motivi aggiunti e, per l'effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati ed ha condannato l'Autorità portuale di Genova al pagamento del danno emergente determinato in complessivi euro 209.000,00 (duecentonovemila/00) oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi di legge da liquidarsi a decorrere dal 1^ febbraio 2010, nonché al pagamento delle spese di giudizio a favore della S.r.l F. s.r.l. liquidandole in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre gli accessori di legge.
3. Con l'appello in epigrafe è stato chiesto, con domanda cautelare di sospensione della esecutività della sentenza impugnata, che - previo annullamento della sentenza medesima- siano respinte le domande formulate in primo grado.
Nella camera di consiglio del 5 aprile 2011, con l'ordinanza n. 1516 del 2011, si è ritenuto di accogliere la domanda cautelare nelle more della definizione della causa nel merito, per la cui trattazione è stata contestualmente fissata l'udienza del 28 ottobre 2011.
4. All'udienza del 28 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Con la sentenza gravata, il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione seconda, ha accolto in parte il ricorso introduttivo n. 1111 del 2009 (respingendo la parte con cui è stata richiesta la condanna dell'Autorità resistente al risarcimento del lucro cessante) ed ha accolto i motivi aggiunti proposti avverso le ordinanze di proroga del servizio di manovre ferroviarie nel porto di Genova, adottate dall'Autorità portuale di Genova (in seguito "Autorità") nei confronti della S.r.l. F. (in seguito "Società").
2. Nell'appello la sentenza è censurata come erronea:
- per avere respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, mentre dagli atti emergerebbe con chiarezza l'accettazione delle proroghe del servizio da parte della Società (nota in data 14 aprile 2010, verbale dell'assemblea della Società in data 19 aprile 2010, clausola di accettazione in calce alle ultime due ordinanze del 2010), non valendo, in contrario, l'avvenuta impugnazione delle ordinanze, poiché inidonea a vanificare gli effetti della intervenuta acquiescenza;
- perché ha accolto la censura di violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990, ritenendo che l'Autorità avesse "vagamente ventilato" alla Società la necessità della continuazione del servizio soltanto tre giorni prima (il 27 ottobre 2009) della scadenza della concessione in essere tra l'Autorità e la Società (fissata al 31 ottobre successivo), mentre, da un lato, la Società era stata informata già con nota del 16 ottobre precedente (dopo l'esclusione dei partecipanti alla gara indetta nel frattempo), cui era seguito un incontro con l'Autorità il 19 ottobre successivo e, dall'altro, deve essere richiamata la condizione di urgenza alla base degli atti impugnati dovuta ad eventi imprevedibili, quale anzitutto il mancato esito di due gare per la concessione del servizio nel frattempo pur tempestivamente indette, con il correlato svolgimento della trattative sindacali e contrattuali fra la Società e la nuova aggiudicataria, dovendosi anche rilevare l'applicabilità al caso di specie dell'art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, considerato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato;
- per avere erroneamente constatato la violazione dell'art. 23 della Costituzione, trascurando che tale disposizione non riguarda la fattispecie in esame della prestazione di un servizio di interesse generale, ma quella della previsione di obblighi personali, e per avere altresì trascurato di considerare che l'Autorità ha legittimamente esercitato il potere di ordinanza che le è attribuito dall'art. 6, comma 1, lett. a), della legge 28 gennaio 1994, n. 84 ("Riordino della legislazione in materia portuale"), per finalità di tutela della sicurezza, di certo a rischio per la interruzione di un servizio fondamentale di interesse generale (non risultando perciò neppure l'asserita lesione dell'art. 41 della Costituzione, che vieta il contrasto della iniziativa economica privata con l'utilità sociale), anche perché la prosecuzione del servizio non è preclusa dallo stato di liquidazione della Società, al contrario compatibile con gli articoli 2486 e 2490, comma 5, c.c., essendo stati peraltro autorizzati i liquidatori all'esercizio provvisorio dell'attività sociale, ciò che ha inoltre consentito la cessione dell'azienda all'aggiudicataria con passaggio diretto delle maestranze;
- per avere ritenuto inconferente il richiamo degli articoli 331 e 340 c.p., rilevabile nelle ordinanze di proroga, che è invece pertinente data la caratteristica di servizio di interesse generale di cui qui si tratta.
La sentenza è anche censurata per avere ritenuto fondata la domanda della ricorrente volta ad ottenere il risarcimento del danno per la sola ragione dell'asserita illegittimità degli atti impugnati, senza la prova dell'esistenza del danno allegato, che deve essere data dall'interessato, risultando del tutto insufficiente allo scopo il solo prospetto del liquidatore, la cui certificazione non ha alcuna valenza probatoria, né essendo stata giustificata l'attribuzione di costi aggiuntivi per effetto della proroga del servizio, e, inoltre, senza verifica del necessario nesso di causalità e della imputabilità dell'evento dannoso all'Amministrazione a titolo di colpa o di dolo.
3. La Società, nella memoria depositata in giudizio il 29 marzo 2011, contestata la fondatezza delle deduzioni dell'appellante, ha riproposto, in via subordinata in caso di accoglimento dell'appello, il motivo di ricorso assorbito nella pronuncia di primo grado, recante la violazione, sotto altro profilo, degli articoli 23, 41, 53 e 97 della Costituzione, nonché i motivi aggiunti, che vengono nuovamente dedotti a fini tuzioristici.
4. Il Collegio prescinde dalla eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, riproposta dall'appellante avverso la statuizione del primo giudice che la ha respinta, poiché l'appello risulta fondato nel merito.
5. Tale conclusione si basa sull'esame delle due questioni centrali della controversia consistenti nell'accertare:
- se nell'emanare le ordinanze di cui è causa l'Autorità abbia legittimamente esercitato un potere ad essa attribuito dalla legislazione in materia;
- se tale esercizio sia avvenuto con lesione dell'articolo 7 della legge n. 241 del 1990 e successive modificazioni.
5.1. Riguardo al primo punto, osserva il Collegio che nel bando per il relativo affidamento, pubblicato dall'Autorità il 4 novembre 2004, il servizio di cui si tratta è riferito all'art. 6, comma 5, della legge n. 84 del 1994 rientrando, perciò, tra i "servizi di interesse generale" individuati dalla lettera c) del comma 1 del medesimo art. 6 (come confermato dal richiamo nel bando anche del decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione del 4 aprile 1996 recante "Inclusione del servizio ferroviario svolto nell'ambito dei porti fra i servizi di interesse generali di cui all'art. 6, comma 1, lettera c), della servizi di interesse generale").
Nella lettera a) del comma 1 del medesimo art. 6 della legge n. 84 del 1994, si dispone che le Autorità portuali hanno compiti di "indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1, e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti" e, in connessione, sono ad esse attribuiti specifici "poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi a tali attività ed alle condizioni di igiene del lavoro in attuazione dell'articolo 24".
Ne consegue che il servizio in questione è di interesse generale, che esso afferisce di certo allo attività portuali, oggetto proprio della disciplina disposta con la legge n. 84 del 1994, e che non vi è ragione per ritenerlo escluso dalle "altre attività" genericamente commerciali e industriali di cui alla citata lettera a), comma 1, dell'art. 6 della legge, non essendo in alcun modo giustificata l'esclusione dal potere di ordinanza, previsto anche a fini di sicurezza, di un servizio di interesse generale strumentale al complessivo funzionamento delle attività portuali e, in questo ambito, in particolare del servizio specifico in questione consistente nell'attività di manovre ferroviarie "nei/dai terminals portuali da/per i parchi di interscambio" (come precisato nel bando).
Ciò rilevato, ne consegue che nella specie l'Autorità ha emanato le ordinanze impugnate in base ad un potere attribuito dalla legge e sulla base dei presupposti richiesti dalla normativa per il suo esercizio in concreto alla luce degli effetti derivanti dalla interruzione del servizio, come è correttamente precisato nella motivazione delle ordinanze, in cui sono citate le lettere a) e c) del comma 1 dell'art. 6 della legge n. 84 del 1994, quale base normativa dei provvedimenti, e sono esplicitati, quale presupposto concreto dell'esercizio del potere, elementi ragionevolmente non contestabili, come la indispensabilità del servizio per l'attività portuale, il pregiudizio derivante dalla sua interruzione con "la paralisi del porto con ingenti danni sull'intero comparto ed al territorio" e le "gravissime conseguenze" che sarebbero potute scaturire "anche in termini di sicurezza, sui traffici portuali dello scalo genovese" (così testualmente nell'ordinanza n. 7 del 2010, con motivazioni già indicate fin dalla prima ordinanza, n. 5 del 2009).
In questo quadro, è da condividere quanto considerato nell'appello in esame sulla impossibilità di ovviare alla situazione con un accordo consensuale con la Società appellata, a fronte della obbiettiva necessità di assicurare la continuazione del servizio dopo la scadenza del 31 ottobre 2009 e della difficoltà prospettata al riguardo dalla stessa Società (nota della F. S.r.l. del 23 ottobre 2009 trasmessa all'Autorità portuale).
Similmente, risultano fondate le censure dell'appellante sulla impossibilità, per ragioni tecniche e giuridiche connesse alla specialità del servizio, della prosecuzione del servizio direttamente da parte degli interessati, nonché quelle sulla necessità, perciò, di assicurarne lo svolgimento da parte del gestore in atto, alle condizioni date e per il minor tempo possibile, venendo garantito, nel frattempo, il passaggio delle maestranze al nuovo aggiudicatario quale cessionario del relativo ramo di azienda da parte di F. S.r.l.
L'appello d'altra parte ha puntualmente evidenziato il consenso della Società appellata, infine, riguardo all'esito del complessivo svolgimento della vicenda, come emerge dal verbale dell'Assemblea dei soci del 19 aprile 2010, nella quale è approvata la proroga al 30 aprile della gestione del servizio proposta dall'Autorità "e l'eventuale ulteriore proroga tecnica a venire...", al fine del perfezionamento degli accordi sindacali in corso e della cessione del ramo di azienda.
Contrariamente a quanto rilevato dal TAR, in presenza della situazione di fatto venutasi a verificare, non risulta l'asserita lesione dell'articolo 23 della Costituzione, non soltanto perché il potere di ordinanza esercitato nella specie è previsto dalla norma primaria, in osservanza perciò della riserva (relativa) di legge prescritta dalla Costituzione, ma, inoltre, per la considerazione che la previsione della lettera a), comma 1, dell'art. 6 della legge n. 84 del 1994 non appare incorrere nel vizio di lasciare all'arbitrio dell'ente impositore la determinazione della prestazione imposta, con prescrizione normativa "in bianco" e perciò lesiva del principio per cui è "quanto meno necessario che la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dagli interventi legislativi che riguardano l'attività dell'amministrazione» (cfr. Corte Costituzionale, sentenze n. 190 del 2007; n. 115 del 2011).
Nella disposizione citata, è infatti indicata quale ragione specifica, legittimante l'esercizio del potere, la sussistenza di rischi per la sicurezza delle attività portuali, con conseguenti possibili incidenti, desumendosi da ciò che l'azione amministrativa deve essere in particolare motivata da tale esigenza e svolgersi con interventi, pur se inevitabilmente non predeterminabili nei contenuti, comunque proporzionati al detto scopo.
Nel caso di specie, tale proporzionalità risulta senz'altro sussistente, poiché la prestazione è stata disposta per la indifferibile necessità che un servizio essenziale fosse svolto in condizioni di sicurezza, riscontrabili soltanto da parte del gestore in atto, e per il solo tempo necessario sia al definitivo perfezionamento dell'iter di gara (avviato invero non intempestivamente, in data 11 settembre 2009, con procedura ristretta e termini abbreviati per le offerte), sia allo svolgimento delle trattative per la cessione del ramo di azienda nel frattempo condotte dal medesimo gestore.
Per le stesse ragioni, non si configura alcuna violazione dell'art. 41 della Costituzione, potendosi riferire al bilanciamento di interessi definito nell'articolo, cui si correla il pur libero svolgimento dell'iniziativa privata, la prestazione in via eccezionale, secondo le tariffe vigenti e per un tempo limitato, di un servizio di interesse generale, eseguibile nella situazione data soltanto da parte della Società appellata - in ragione del suo conseguito status di gestore del servizio - per l'esigenza della indifferibile sua prosecuzione in condizioni di sicurezza (svolgendosi peraltro, nel frattempo, trattative sindacali e societarie, volte anche a vantaggio della Società medesima).
5.2. Riguardo all'asserito vizio della mancata comunicazione di avvio del procedimento con conseguente carenza di partecipazione procedimentale, risultano altresì condivisibili le censure contenute nell'atto di appello, poiché dagli atti risulta che la Società era stata edotta dell'avvio del procedimento e che vi ha partecipato, in quanto, da un lato, con nota n. 20224 del 16 ottobre 2009 l'Autorità aveva invitato la Società ad un incontro, il 19 successivo, "in relazione alla imminente scadenza della concessione e nelle more della procedura di definizione del bando di gara" per "un esame congiunto delle problematiche connesse alla continuità del servizio ferroviario portuale (compresa l'eventuale prosecuzione del medesimo)" (con ciò venendo chiaramente prospettata l'ipotesi della prosecuzione del servizio da parte della Società per la mancata conclusione del procedimento di gara), e, dall'altro, l'incontro si era poi svolto, essendo stata evidentemente esaminata in contraddittorio la suddetta ipotesi date le conclusioni negative esposte al riguardo dalla Società con nota del 22 ottobre successivo.
6. L'accoglimento dell'appello, con la conseguente reiezione delle censure accolte dal TAR, comporta l'esame delle ulteriori censure, assorbite in primo grado e riproposte in secondo grado dalla Società appellata.
La Società ha lamentato:
a) la violazione sotto altro profilo degli articoli 23, 41, 53 e 97 della Costituzione e dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e imparzialità, per avere l'Autorità imposto alla Società di continuare a prestare il servizio alle medesime condizioni in vigore nell'ambito del rapporto concessorio, vincolanti per le parti soltanto per il relativo periodo contrattuale ma non per la ulteriore prosecuzione del servizio, addossando così alla Società oneri impropri con l'effetto di provocare perdite a suo carico;
b) l'insussistenza della fattispecie degli articoli 331 e 340 c.p., citata tra le ragioni alla base delle ordinanze impugnate, in quanto richiamata in connessione con l'esercizio di un potere non previsto né desumibile dalla normativa;
c) profili di eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e del presupposto dell'ordinanza n. 2 del 2010, in relazione alla parte della motivazione in cui si "sottende" la richiesta di proroga da parte dell'aggiudicatario, in fatto insussistente né spettante al detto aggiudicatario, dell'ordinanza n. 4 del 2010, poiché vi si asserisce che vi sarebbe stato il consenso da parte della Società alla proroga del servizio per quindici giorni, richiesta invece dall'aggiudicatario e giudicata congrua dalla Società al solo fine della conclusione delle trattative in corso, ferma comunque l'azione in sede giurisdizionale; delle ordinanze n. 6 e 7 del 2010 (poiché in alcun modo idonee, al contrario di quanto asserito dall'Autorità, a provare l'accettazione delle proroghe oltre il ridotto periodo di dieci giorni di cui all'ordinanza n. 6).
7. Il Collegio non ritiene fondati tali motivi, poiché più sopra è stata riscontrata la legittimità delle ordinanze impugnate, in quanto adottate in applicazione della normativa di cui alla lettera a) del comma 1 dell'art. 6 della legge n. 84 del 1994 nel quadro dei presupposti specifici del caso di specie, e, ciò richiamato, è stata verificata l'insussistenza di contrasto con gli articoli 23 e 41 della Costituzione.
Sulla base di una motivazione adeguata alle circostanze venutesi a verificare, l'Autorità correttamente ha confermato la prosecuzione del servizio alle tariffe vigenti, mancando un diverso parametro cui richiamarsi, salva una nuova trattativa con la Società, che comunque allo stato risultava incompatibile con l'urgenza del provvedere nella situazione data, non sussistendo perciò neppure gli ulteriori vizi di incostituzionalità della legislazione applicata, per contrasto con gli articoli 53 e 97 della Costituzione.
Inoltre, non risulta pertinente la censura rivolta allo specifico richiamo degli articoli 331 e 340 c.p. quale vizio di legittimità delle ordinanze, sorreggendosi i provvedimenti sulla legittima applicazione della legge n. 84 del 1994, così come non rileva, per la stessa ragione, la disamina di singoli punti delle motivazioni delle diverse ordinanze per inficiarne la legittimità, fermo comunque quanto osservato riguardo al consenso della Società nel precedente punto 5.1.
7. Per le ragioni che precedono l'appello è fondato e deve perciò essere accolto.
In riforma della sentenza gravata, il ricorso di primo grado va respinto nella parte rivolta contro gli atti impugnati, il che comporta la reiezione anche della domanda risarcitoria, poiché risultano insussistenti gli elementi costitutivi del lamentato illecito dell'amministrazione e, in particolare, l'avvenuta emanazione di atti illegittimi e la sua rimproverabilità.
Le spese dei due gradi del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza, e sono liquidate nel dispositivo (con caducazione della opposta statuizione disposta in primo grado).
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l'appello in epigrafe, n. 1533 del 2011, e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso e i motivi aggiunti proposti in primo grado, anche per quanto riguarda la formulata domanda di risarcimento del danno.
Condanna la S.r.l. F. in liquidazione, appellata, al pagamento delle spese dei due gradi del giudizio a favore dell'Autorità portuale di Genova, appellante, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre gli accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2011, con l'intervento dei magistrati:
- Luigi Maruotti - Presidente
- Maurizio Meschino - Consigliere, Estensore
- Claudio Contessa - Consigliere
- Fabio Taormina - Consigliere
- Giulio Castriota Scanderbeg - Consigliere
IL PRESIDENTE
Luigi Maruotti
L'ESTENSORE
Maurizio Meschino
Depositata in Segreteria il 23 novembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Acquisizione sanante
Martedì 10 Maggio 2016 13:15
Valentina Magnano
ORDINANZA N. 100
ANNO 2016
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), introdotto dall’art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con ordinanza del 2 marzo 2015, iscritta al n. 131 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2015.
Visti gli atti di intervento di SEP – Società Edilizia Pineto spa e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2016 il Giudice relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con ordinanza del 2 marzo 2015, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d’ora in avanti «CEDU»), questioni di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), introdotto dall’art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che la questione di legittimità costituzionale è sollevata nel corso di un giudizio avente ad oggetto una procedura espropriativa posta in essere dal Comune di Roma ed originata dall’intervenuta approvazione, con la delibera della Giunta municipale n. 6644 datata 8 agosto 1980, del progetto per la realizzazione di opere di viabilità, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori, su una porzione di terreni di proprietà dei ricorrenti;
che, effettuata l’occupazione delle aree, le opere risultano essere state realizzate senza che il Comune resistente abbia portato a termine la procedura espropriativa mediante adozione di legittimo decreto di esproprio;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che la fattispecie concreta rientra «nell’ambito di applicazione del citato art. 42-bis» del d.P.R. n. 327 del 2001, che affida esclusivamente all’autorità amministrativa la scelta di determinarsi in ordine all’eventuale acquisizione delle aree irreversibilmente trasformate, con l’adozione del provvedimento disciplinato dalla norma censurata;
che, dunque, il giudice rimettente afferma che «dovrebbe limitarsi a ordinare alla resistente Amministrazione Comunale di procedere alla restituzione alla società ricorrente delle aree illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino, e a risarcire il danno per l’occupazione illegittima»;
che, tuttavia, il giudice a quo ricorda che «l’Amministrazione può paralizzare tale pronuncia mediante l’adozione del provvedimento con cui disporre l’acquisto ex nunc del bene al suo patrimonio indisponibile, con corresponsione al proprietario di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente dubita, in primo luogo, della compatibilità della disposizione censurata con gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto riserverebbe un trattamento privilegiato alla pubblica amministrazione che abbia commesso un fatto illecito, con l’attribuzione della facoltà di mutare – successivamente all’evento dannoso prodotto nella sfera giuridica altrui, e per effetto di una propria unilaterale manifestazione di volontà – il titolo e l’ambito della responsabilità, nonché il tipo di sanzione (da risarcimento in indennizzo) stabiliti in via generale dal precetto del neminem laedere, sottraendo così al proprietario l’intera gamma delle azioni di cui disponeva in precedenza a tutela del diritto di proprietà (con particolare riferimento all’azione restitutoria) e la stessa facoltà di scelta di avvalersene o meno;
che il giudice a quo dubita, inoltre, della compatibilità dell’art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni con gli artt. 42 e 97 Cost., in quanto il primo e fondamentale presupposto per procedere al trasferimento coattivo di un immobile mediante espropriazione, ai sensi dell’art. 42 Cost., è costituito dalla necessaria ricorrenza di «motivi d’interesse generale», consacrati nella previa dichiarazione di pubblica utilità dell’opera: tale garanzia sarebbe stata del tutto cancellata dalla norma in esame, la quale, peraltro, ometterebbe di fissare termini certi per l’inizio ed il completamento del procedimento, esponendo il diritto di proprietà al pericolo dell’emanazione del provvedimento acquisitivo senza limiti di tempo;
che il giudice rimettente ritiene, ancora, la norma censurata contrastante con l’art. 117, primo comma, Cost., in quanto non sarebbe conforme ai principi della CEDU, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (d’ora in avanti «Corte EDU») dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla medesima Convenzione;
che, ricorda il giudice a quo, la Corte EDU avrebbe in più occasioni considerato «in radicale contrasto» con la CEDU il principio dell’“espropriazione indiretta”, con la quale il trasferimento della proprietà del bene dal privato alla pubblica amministrazione avviene in virtù della constatazione della situazione di illegalità o illiceità commessa dalla stessa amministrazione, con l’effetto di convalidarla, consentendo a quest’ultima di trarne vantaggio, trascurando le regole fissate in materia di espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati;
che, secondo il rimettente, non essendo consentita, dalla giurisprudenza della Corte EDU, la “legalizzazione dell’illegale” neppure ad una disposizione di legge, a fortiori essa non sarebbe permessa ad un provvedimento amministrativo di attuazione, quale è quello che disponga la cosiddetta acquisizione “sanante”;
che il TAR Lazio dubita, infine, della conformità della norma censurata all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della CEDU, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte EDU, la quale – pur non escludendo che, in materia civile, una nuova normativa possa avere efficacia retroattiva – ha ripetutamente considerato lecita l’applicazione dello ius superveniens in cause già pendenti soltanto in presenza di «motivi imperativi d’interesse generale»;
che la disposizione censurata violerebbe questi principi, in quanto, malgrado la precisazione contenuta nel suo primo comma, secondo cui l’atto di acquisizione è destinato a non operare retroattivamente, il contenuto dell’ottavo comma della medesima disposizione confermerebbe la possibilità dell’amministrazione di utilizzare il provvedimento “sanante” ex tunc, per fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi sia già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la manifesta infondatezza delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, in quanto già dichiarate non fondate con la sentenza n. 71 del 2015 della Corte costituzionale, depositata in cancelleria in data 30 aprile 2015;
che, secondo la difesa statale, il legislatore, con l’introduzione dell’art. 42-bis nell’ambito del T.U. sulle espropriazioni, avrebbe inteso assicurare un corretto bilanciamento degli interessi contrapposti in caso di occupazione senza titolo – «quello della Amministrazione a conservare l’opera pubblica e quello del privato ad un ristoro per l’illegittimità subita» – inserendo nell’ordinamento un istituto affine, ma non identico, a quello precedentemente disciplinato dall’art. 43 del medesimo T.U. sulle espropriazioni, dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 293 del 2010;
che, a giudizio della difesa erariale, le differenze tra i due istituti renderebbero la disposizione censurata immune dai vizi prospettati dal giudice rimettente;
che nel giudizio ha depositato, in data 28 luglio 2015, atto di intervento SEP Società Edilizia Pineto spa, aderendo – seppure in via subordinata rispetto all’eccezione di irrilevanza delle questioni di legittimità costituzionale – alle censure prospettate dal giudice rimettente e specificando di non essere parte del giudizio a quo, ma di altro giudizio avente ad oggetto una diversa procedura espropriativa illegittima, in cui pure potrebbe trovare applicazione l’art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), introdotto dall’art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo per contrasto con l’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e con l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla medesima Convenzione;
che, in via preliminare, e conformemente alla giurisprudenza costante di questa Corte (sentenza n. 71 del 2015, nonché, da ultimo, sentenze n. 2 del 2016, n. 236, n. 221 e n. 210 del 2015), va dichiarato inammissibile l’intervento di SEP – Società Edilizia Pineto spa, che ha del resto esposto di non essere parte del giudizio a quo, ma di altro giudizio avente ad oggetto una diversa procedura espropriativa asseritamente illegittima, in cui pure potrebbe trovare applicazione l’art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni;
che il giudice a quo si trova a decidere sulla legittimità di una procedura espropriativa nella quale, effettuata l’occupazione dei terreni, le opere sono state realizzate senza che l’amministrazione procedente abbia portato a termine il procedimento mediante adozione di un legittimo decreto di esproprio;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che la fattispecie concreta rientra «nell’ambito di applicazione del citato art. 42-bis»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, il giudice rimettente ha ricalcato, adottandone l’identica formulazione testuale, lo stesso percorso argomentativo delle quattro ordinanze di rimessione – due delle quali (r.o., rispettivamente, n. 89 del 2014 e n. 90 del 2014) pronunciate dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, e le restanti (r.o., rispettivamente, n. 163 del 2014 e n. 219 del 2014) emesse dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, seconda sezione – già scrutinate da questa Corte nel giudizio definito con la sentenza n. 71 del 2015;
che con la citata sentenza n. 71 del 2015 questioni identiche a quelle ora prospettate, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 117, primo comma, Cost., sono state dichiarate in parte non fondate, e in parte non fondate nei sensi di cui in motivazione;
che, in ogni caso e in via preliminare, l’ordinanza di rimessione esibisce un evidente difetto di rilevanza, non essendo stato emanato, nel giudizio a quo, alcun provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni;
che, infatti, il TAR rimettente ha affermato che dovrebbe limitarsi a ordinare alla resistente pubblica amministrazione di procedere alla restituzione alla parte ricorrente delle aree illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino, e a risarcire il danno, e che, tuttavia, l’amministrazione potrebbe «paralizzare tale pronuncia mediante l’adozione del provvedimento con cui disporre l’acquisto ex nunc del bene al suo patrimonio indisponibile, con corresponsione al proprietario di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito»;
che, pertanto, dalla stessa descrizione della fattispecie concreta esposta dal giudice a quo, risulta che l’emanazione del provvedimento ex art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni costituisce circostanza solo eventuale, non realizzatasi al momento dell’emissione dell’ordinanza di rimessione, il che esclude la necessità di fare applicazione, nel caso in esame, della norma sospettata di incostituzionalità;
che, quindi, le sollevate questioni di costituzionalità devono essere dichiarate manifestamente inammissibili per difetto di rilevanza (in tal senso anche la già ricordata sentenza di questa Corte n. 71 del 2015, in relazione ad ordinanze pronunciate dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, dal tenore testuale analogo a quella ora decisa, e concernenti fattispecie del tutto sovrapponibili a quella in esame).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla Corte costituzionale.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), introdotto dall’art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2016.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA
Ultimo aggiornamento Mercoledì 11 Maggio 2016 18:20
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Retribuzione individuale di anzianità (R.I.A.): istruzioni per l'uso
Lunedì 21 Novembre 2011 19:24
Melita Manola
N. 798/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 60 Reg. Ric.
ANNO 1995
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 60 del 1995, proposto da:
M. M., rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppa Alecci, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Reggio Calabria, via Loreto, 50;
contro
Ministero per i beni culturali e ambientali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
per l'annullamento
del decreto dirigenziale del Ministero per i beni culturali ed ambientali del 3 gennaio 1994, registrato alla Ragioneria centrale il 22 luglio 1994 al n. 1869, nella parte in cui determina l'importo relativo alla retribuzione individuale di anzianità della ricorrente a partire dall'1 gennaio 1989, nonché della nota di risposta dello stesso Ministero del 31 ottobre 1994, prot. n. 66486;
con conseguente condanna del Ministero per i beni culturali ed ambientali al pagamento delle differenze retributive tra quanto corrisposto alla ricorrente dall'1 gennaio 1989 e quanto dovuto a titolo di incremento della retribuzione individuale di anzianità, ex art. 9 del D.P.R. n. 44/1990;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione intimata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2011 il dott. Giuseppe Caruso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
Con atto notificato il 22 dicembre 1994 e depositato il 18 gennaio 1995, la dott.ssa M., - Funzionario amministrativo, VIII liv., dipendente del Ministero per i beni culturali ed ambientali dall'1 gennaio 1988, in servizio presso l'Archivio di Stato di Reggio Calabria a seguito di trasferimento dal Ministero dell'Interno - Prefettura di Reggio Calabria, dove era stata assunta il 3 dicembre 1979, con la qualifica di segretario - impugna il decreto dirigenziale del Ministero per i beni culturali ed ambientali del 3 gennaio 1994, nella parte in cui determina l'importo relativo alla retribuzione individuale di anzianità della ricorrente a partire dall'1 gennaio 1989, nonché la nota dello stesso Ministero del 31 ottobre 1994, prot. n. 66486. Chiede altresì la condanna del Ministero al pagamento delle differenze retributive tra quanto corrispostoLe dall'1 gennaio 1989 e quanto dovuto a titolo di incremento della retribuzione individuale di anzianità, ex art. 9 del D.P.R. n. 44/1990.
La ricorrente deduce la violazione dell'art. 9 del D.P.R. n. 44/1990 e dell'art. 19, comma 4, del D.P.R. n. 494/1987, nonché travisamento dei fatti, illogicità manifesta ed eccesso di potere.
Per l'amministrazione intimata si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato ed ha sostenuto, anche con successiva memoria, l'infondatezza del gravame, chiedendone la reiezione.
La causa è stata assunta in decisione nella pubblica udienza del 12 ottobre 2011.
Il ricorso è fondato, nei termini e limiti di seguito specificati.
La ricorrente sostiene di aver titolo, a decorrere dal 1^ gennaio 1989, alla maggiorazione della retribuzione individuale di anzianità prevista "per tutto il personale che abbia prestato servizio nel periodo 1^ gennaio 1987- 31 dicembre 1988" dall'art. 9, comma 1, del D.P.R. n. 44/1990, nella misura di Lire 462.000 annue, fissata per gli appartenenti alla Qualifica VIII.
L'amministrazione ha invece liquidato alla ricorrente, ai sensi del predetto art. 9, comma 1, del D.P.R. 44/1990, una maggiorazione annua della RIA di Lire 211.750 (pari a 11/24 di 462.000), in quanto sarebbe a tal fine computabile solo il servizio prestato presso il Ministero per i beni culturali a far data dall'1 febbraio 1988 e non anche quello precedentemente prestato presso il Ministero dell'interno, al quale ultimo la ricorrente dovrebbe rivolgersi per ottenere l' "attribuzione dei ratei della classe di stipendio" (pag. 1 della memoria depositata dall'Avvocatura il 12 luglio 2011). Inoltre, l'amministrazione rileva che, in base all'art. 19, comma 4, del D.P.R. n. 494/1987, l'incremento della RIA in questione, "nel caso di transito da una qualifica inferiore a quella superiore, compete sui rispettivi livelli stipendiali in ragione dei mesi trascorsi nella qualifica di provenienza e in quella di nuovo inquadramento con riferimento al 31.12.1988. Tale norma è confermata dall'art. 9 - 2^ comma del D.P.R. 44/90 che riassume in sintesi che al personale assunto tra il 1.1.1987 e il 31.12.1998 l'incremento di cui sopra è corrisposto in proporzione ai mesi di servizio prestati" (nota Ministero per i beni culturali e ambientali n. 66486 del 31 ottobre 1994, in atti).
Va rilevato preliminarmente, in fatto, che la dott.ssa M. è stata trasferita dal Ministero dell'interno al Ministero dei beni culturali con decreto del Ministro per la funzione pubblica del 14 luglio 1987 (v. copia in atti), dal quale si evince che Ella ha superato l'esame di idoneità di cui al comma 5 dell'art. 26 del D.L. n. 663/1979, conv. con modif. dalla legge n. 33/1980, ed è stata nominata Consigliere in prova con D.P.C.M. dell'8 giugno 1987. Dalla documentazione in atti risulta, ancora, che Ella nel periodo preso in considerazione dall'art. 9, comma 1, del D.P.R. ai fini dell'attribuzione della maggiorazione RIA in contestazione ha prestato servizio presso il Ministero dell'interno dall'1 gennaio 1987 al 31 gennaio 1988, con attribuzione di una RIA pari a Lire 1.584.000 annue (v. decreto del Ministero dell'interno del 20 marzo 1992).
Ciò posto, occorre osservare che secondo la giurisprudenza, l'art. 9 del D.P.R. n. 44/1990 n. 44, di recepimento dell'accordo sindacale per il comparto dei ministeri per il periodo 10 gennaio 1988 - 31 dicembre 1990, ha confermato il principio della modificazione della progressione per classi e aumenti biennali, senza incidere sul diverso principio secondo cui il passaggio dall'una all'altra amministrazione statale lascia intatta la sostanziale continuità ed unitarietà del rapporto di impiego pubblico con lo Stato, comportando il riconoscimento dei periodi di servizio effettivo svolto, indipendentemente dai comparti in cui tale servizio è stato reso. Ne consegue che la retribuzione individuale di anzianità (R.I.A.) prevista da detto art. 9 spetta a tutti i dipendenti pubblici che alla data dell' 1 gennaio 1990 avevano acquisito un'esperienza professionale di almeno cinque anni di effettivo servizio o l'avevano completata nell'arco del triennio, con la precisazione che tale anzianità è quella effettivamente conseguita presso qualsiasi Amministrazione pubblica, anche locale, e non necessariamente nel comparto Ministeri, con l'unico limite del divieto di duplicazioni di calcoli di R.I.A. derivanti da diversi regimi contrattuali (v., tra le tante, C.S., IV, 3 dicembre 2010, n. 8528; C.G.A., 18 maggio 2009, n. 432; C.S., IV 30 gennaio 2006, n. 260; C.S., IV, 5 agosto 2005, n. 4173; T.A.R Toscana, I, 21 luglio 2005, n. 3438; T.A.R. Emilia Romagna, I, 13 ottobre 2004, n. 3616; C.S., VI, 22 giugno 2004, n. 4416; C.S., IV, 13 dicembre 1999, n. 1847). Ed invero, l'esperienza professionale cui fa riferimento la disposizione, in ordine alla natura dei servizi prestati, ai fini del conseguimento del beneficio della maggiorazione della retribuzione individuale di anzianità, si deve intendere in senso generico, ossia in quanto collegata al semplice fatto di aver prestato servizio per un certo periodo di tempo - neppure necessariamente continuativo - in qualunque comparto del pubblico impiego, anche diverso da quello statale, purché si tratti di servizi svolti per una pubblica amministrazione ed in mansioni di pari livello (v. T.A.R. Toscana, I, 18 gennaio 2007, n. 14). Una diversa interpretazione della disciplina in esame renderebbe impossibile la mobilità del personale statale che rappresenta, al contrario, una reale risorsa per rendere l'azione amministrativa efficiente, efficace ed imparziale nel rispetto dei principi costituzionali di cui all'art. 97 Cost. (C.S., IV, 30 giugno 2003, n. 3910).
Tali principi, affermati per il computo dei periodi di servizio previsti dai comma 4 e 5 dell'art. 9 del D.P.R. n. 44/1990 devono evidentemente applicarsi, dato che caratterizzano l'istituto, anche per la determinazione del servizio utile di cui al comma 1 dello stesso articolo ("1. A decorrere dal 1^ gennaio 1989, per tutto il personale che abbia prestato servizio nel periodo 1^ gennaio 1987- 31 dicembre 1988 la retribuzione individuale di anzianità è incrementata dei seguenti importi annui lordi: ... Qualifica VIII = Lire 462.000; Qualifica VII = Lire 384.000").
E del resto, come rilevato dalla ricorrente, il Ministero per i beni culturali Le riconosce nel provvedimento impugnato la pregressa anzianità, salvo poi, contraddittoriamente, non tenerne conto nella determinazione della RIA dovuta alla data dell'1 gennaio 1989.
Ne discende che, nella fattispecie in esame, il Ministero per i beni culturali deve prendere in considerazione, ai fini della determinazione della RIA spettante alla ricorrente dall'1 gennaio 1989, anche il servizio (13 mesi sui 24 del periodo di osservazione) dalla stessa prestato, dall'1 gennaio 1987 al 31 gennaio 1988, presso la diversa amministrazione statale di provenienza (Ministero dell'interno).
Qualora poi detto servizio fosse stato prestato in qualifica inferiore, non ne conseguirebbe, come ritiene l'amministrazione, la sua irrilevanza, giacché per esso andrebbe comunque computato - pro quota (13/24) - nella RIA spettante alla data dell'1 gennaio 1989, l'incremento corrispondente alla precedente qualifica di appartenenza della ricorrente, ai sensi del comma 1 del D.P.R. n. 44/1990.
In relazione a quanto precede il ricorso in esame dev'essere accolto, con conseguenti annullamento dei provvedimenti impugnati e condanna dell'amministrazione al pagamento delle differenze retributive dovute alla ricorrente, oltre interessi e rivalutazione, come per legge.
Sussistono i presupposti di legge per la compensazione tra le parti delle spese di causa.
P. Q. M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla, ai sensi di cui in motivazione, gli atti impugnati e condanna il Ministero resistente a corrispondere alla ricorrente le conseguenti differenze retributive, oltre rivalutazione ed interessi, come per legge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE
Ettore Leotta
L'ESTENSORE
Giuseppe Caruso
IL PRIMO REFERENDARIO
Salvatore Gatto Costantino
Depositata in Segreteria l'8 novembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Stato di emergenza: può il legislatore statale intervenire "spodestando" le Regioni?
Martedì 15 Maggio 2012 21:51
Melita Manola
N. 3672/2012 Reg. Prov. Coll.
N. 7832 Reg. Ric.
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7832 del 2010, proposto da:
Condominio M., in persona dell'amministratore L. C., e L. CI., singolo condomino, rappresentati e difesi dall'avv. Vincenzo Antonucci, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Gigliola Mazza Ricci in Roma, via di Pietralata, n. 320;
contro
Prefetto della Provincia di Foggia - Commissario delegato ex OPCM 3750/2009, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per l'annullamento
dell'ordinanza n. 188 prot. n. 87 del 25.2.2009, notificata il 20.7.2010, del Prefetto della Provincia di Foggia, in qualità di Commissario delegato per il superamento dei danni conseguenti ai gravi dissesti idrologici che interessano il territorio del Comune di Marina di Lesina, nominato con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri - O.P.C.M. n. 3750 del 30.3.2009 dell'1.8.2009 e di tutti gli atti comunque connessi, presupposti e sequenziali.
Visto il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Prefetto della Provincia di Foggia - Commissario delegato ex OPCM 3750/09;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 21 marzo 2012 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti, amministratore condominiale e singolo condomino di un fabbricato sito in Marina di Lesina, frazione del Comune di Lesina (FG), espongono che in tale località, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2008, veniva dichiarato lo stato di emergenza, in relazione ai gravi dissesti idrogeologici che interessano tale territorio.
A tale ordinanza faceva seguito l'ordinanza dello stesso Presidente del Consiglio dei ministri del 3 marzo 2009, n. 3750, con la quale il Prefetto di Foggia veniva nominato Commissario delegato a provvedere alla realizzazione di interventi urgenti diretti alla rimozione delle situazioni di pericolo in atto nel Comune di Lesina.
Con l'impugnata ordinanza il Prefetto di Foggia intimava e ordinava al condominio ricorrente ed ai singoli proprietari di effettuare, per il detto stabile, entro e non oltre 60 giorni dalla data di notifica del provvedimento, il monitoraggio visivo periodico delle strutture e la redazione di una relazione tecnica da aggiornarsi con cadenza annuale, con contenuto stabilito dall'Autorità di bacino della Puglia con nota n. 13076 del 27 ottobre 2009.
Detto adempimento sarebbe consistito in una relazione di un tecnico abilitato di verifica, a cura e spese dei proprietari, delle condizioni di sicurezza dell'edificio, con la proposta, in caso di pericolo, delle azioni idonee a rimuoverlo e a condurre l'edificio in sicurezza, nonché nel comunicare agli organi competenti, nel caso di rischio accertato grave e lesivo dell'incolumità pubblica, la necessità di emettere i provvedimenti di urgenza.
Di tale ordinanza, previamente esposta la competenza di questo Tribunale e riferito che essa è identica ad altre adottate in relazione ad altri stabili della stessa zona, i ricorrenti domandano l'annullamento, deducendo, a sostegno, le doglianze di seguito descritte.
1) Eccesso di potere per violazione dell'OPCM n. 3570 del 30 marzo 2009.
In base all'art. 1 dell'ordinanza in epigrafe sarebbe il Commissario delegato a dover provvedere alla "realizzazione di opere e interventi diretti alla mitigazione e alla rimozione della situazione di pericolo e al consolidamento dei terreni".
Tant'è che l'art. 6 dell'ordinanza assegnerebbe al Commissario delegato appositi fondi e disporrebbe che il medesimo, per l'attuazione degli interventi, possa avvalersi di strutture pubbliche e di liberi professionisti.
2) Eccesso di poter per difetto di istruttoria, per mancanza di accertamento della situazione di pericolo - Eccesso di potere per motivazione erronea.
Si assumerebbe che l'edificio condominiale di proprietà dei ricorrenti sarebbe inserito tra quelli a "bassa criticità" indicati nella relazione dell'Autorità di bacino della Puglia, n. 41 del 29 luglio 2009, laddove, invece, nella detta relazione si affermerebbe, in realtà, che il giudizio inerente la staticità dei fabbricati in alta criticità rimane del tutto aleatorio sino all'espletamento di un'accurata indagine diretta alla verifica della tipologia di fondazione.
Mancherebbe, dunque, allo stato, una precisa indagine da parte degli organi competenti che accerti il pericolo di crollo.
3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della l. 24 febbraio 1992, n. 225 - Eccesso di potere per contraddittorietà e per violazione dell'art. 5, n. 1 dell'OPCM 3750/2009 - Violazione dei principi generali dell'ordinamento giuridico - Violazione dell'art. 2697 c.c. - Eccesso di potere per carenza assoluta del presupposto - Difetto di motivazione.
Non risulterebbe autorizzata la deroga né all'art. 26 del T.U. Edilizia (D.P.R. 380/2001) né all'art. 222 del R.D. 1265/1934, relativi allo stato di inagibilità dei fabbricati, né, ancora, all'art. 2697 c.c., in materia di onere della prova.
L'onere di provare lo stato di pericolo effettivamente derivante dagli immobili dei ricorrenti incomberebbe all'autorità procedente.
Vi sarebbe stata una palese violazione dei principi generali dell'ordinamento giuridico.
Non vi sarebbe comunque nell'ordinanza un puntuale riferimento alle norme derogate e alle ragioni della deroga.
4) Violazione dei principi di proporzionalità dell'azione amministrativa e di precauzione -Violazione dell'art. 1, della l. 241/1990.
Vi sarebbe assoluta sproporzione tra l'interesse pubblico perseguito e il sacrificio imposto ai privati, soprattutto ove si consideri che, secondo l'Autorità di bacino, non vi sarebbe un rischio imminente di crollo dei fabbricati di cui trattasi.
Gli accertamenti richiesti avrebbero potuto essere effettuati dalle strutture pubbliche aventi competenze in materia o dall'Ufficio tecnico del Comune di Lesina.
5) Violazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990.
Sarebbero stati imposti pesanti oneri economici ai ricorrenti senza assicurare loro la fondamentale garanzia di partecipazione al procedimento amministrativo.
L'amministrazione intimata, costituitasi in resistenza, deposita una relazione del Commissario delegato.
Parte ricorrente affida a memoria lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive.
Alla pubblica udienza del 21 marzo 2012 il ricorso viene trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato.
Il Collegio ritiene, invero, di uniformarsi alla sentenza della Sezione 8 febbraio 2010, n. 1650, resa su analoga fattispecie, non sussistendo alcun motivo per discostarsene e tenuto anche conto che la stessa è stata confermata dal Consiglio di Stato, con sentenza 18 marzo 2011, n. 1689.
2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2008 è stato dichiarato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, fino al 31 dicembre 2009, lo stato di emergenza nel territorio del Comune di Marina di Lesina in provincia di Foggia, interessato da gravi dissesti idrogeologici.
Successivamente, con ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3750 del 30 marzo 2009, il Prefetto della Provincia di Foggia è stato nominato Commissario delegato, con il compito di provvedere alla realizzazione "dei primi interventi urgenti diretti alla rimozione delle situazioni di pericolo in atto nel Comune di Marina di Lesina" (art. 1, comma 1).
Per l'adozione di "tutte le iniziative necessarie al superamento dell'emergenza", il Commissario delegato è stato autorizzato ad avvalersi "dell'opera di due o più soggetti attuatori, all'uopo nominati, cui affidare determinati settori di intervento sulla base di specifiche direttive e indicazioni, nonché della collaborazione degli uffici regionali, degli enti locali, anche territoriali, e delle amministrazioni periferiche dello Stato".
Secondo la predetta ordinanza, il Commissario delegato (art. 1, comma 3) "provvede, attraverso la predisposizione di un apposito piano degli interventi:
a) alla prosecuzione, d'intesa con il comune di Lesina, dei lavori appaltati e finalizzati alla mitigazione del rischio idrogeologico;
b) alla prosecuzione, d'intesa con l'Autorità di bacino della Puglia, della campagna di indagini geognostiche in corso, nonché di ulteriori indagini necessarie alla identificazione delle cause che hanno determinato la situazione emergenziale, finalizzate alla individuazione degli interventi urgenti da realizzare per il contenimento del dissesto idrogeologico in atto ed alla attuazione dei relativi interventi;
c) alla realizzazione di opere ed interventi diretti alla mitigazione e alla rimozione delle situazioni di pericolo, al consolidamento dei terreni ed ove necessario all'individuazione di appositi siti di stoccaggio temporaneo e successivamente siti per il definitivo smaltimento o trattamento dei fanghi, dei detriti e dei materiali rivenienti dalla situazione emergenziale in atto.".
L'amministrazione resistente riferisce che è emersa, in primo luogo, la necessità di procedere allo screening delle condizioni di sicurezza e di potenziale rischio per ciascuno degli edifici di Lesina Marina, con riguardo alla tipologia di fondazione degli edifici, ritenendosi opportuno intervenire, prioritariamente, sugli edifici aventi fondazione c.d. " a plinti isolati".
E' stato quindi conferito mandato alla Segreteria tecnica dell'Autorità di bacino pugliese di procedere agli accertamenti tecnici necessari.
Sulla scorta della conseguente relazione, che ha messo in evidenza la necessità di procedere, per gli edifici classificati a bassa pericolosità, indipendentemente dalla tipologia di fondazione, al "monitoraggio visivo periodico delle strutture ed alla redazione del fascicolo di fabbricato da aggiornarsi con cadenza annuale", il Prefetto di Foggia ha adottato, tra altre, l'ordinanza impugnata con il presente ricorso, con cui ha imposto anche agli odierni ricorrenti di provvedere, a propria cura e spese, a tali adempimenti.
3. Tanto premesso, si osserva che in relazione ai presupposti e alle finalità della legislazione c.d. "emergenziale", la Corte Costituzionale ha ricordato che, con la legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile), il legislatore statale «ha rinunciato ad un modello centralizzato per una organizzazione diffusa a carattere policentrico» (sentenze n. 129 del 2006 e n. 327 del 2003).
In tale prospettiva, le competenze e le relative responsabilità sono state ripartite tra i diversi livelli istituzionali di governo in relazione alle seguenti tipologie di eventi che possono venire in rilievo: eventi da fronteggiare mediante interventi attuabili dagli enti e dalle amministrazioni competenti in via ordinaria (art. 2, comma 1, lettera a); eventi che impongono l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria (art. 2, comma 1, lettera b); calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità o estensione, richiedono mezzi e poteri straordinari (art. 2, comma 1, lettera c).
In particolare, lo Stato, sulla base di quanto previsto dall'art. 5 della legge n. 225 del 1992, ha una specifica competenza a disciplinare gli eventi di natura straordinaria di cui al citato art. 2, comma 1, lettera c).
Tale competenza si sostanzia nel potere del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, di deliberare e revocare lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi.
L'esercizio di questi poteri - come è stato specificato dalla normativa successivamente intervenuta - deve avvenire d'intesa con le Regioni interessate, sulla base di quanto disposto dall'art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonché dall'art. 5, comma 4-bis, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile) convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401.
Per l'attuazione dei predetti interventi di emergenza possono essere adottate ordinanze - anche da parte di Commissari delegati (art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992; sentenza n. 418 del 1992) - in deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico (art. 5, comma 2, della stessa legge n. 225 del 1992).
L'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del d.lgs. n. 112 del 1998 ha chiarito che tali funzioni hanno rilievo nazionale, data la sussistenza di esigenze di unitarietà, coordinamento e direzione, escludendo che il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire da parte della legge regionale (sentenza n. 82 del 2006).
La Corte Costituzionale ha anche avuto modo di rilevare che le previsioni contemplate nei richiamati articoli 5 della legge 225/1992 e 107 del d.lgs. 112/1998 sono «espressive di un principio fondamentale della materia della protezione civile, sicché deve ritenersi che esse delimitino il potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione)» (sentenze nn. 82 del 2006 e 327 del 2003).
Lo Stato è, dunque, legittimato a regolamentare - in considerazione della peculiare connotazione che assumono i "principi fondamentali" quando sussistono ragioni di urgenza che giustificano l'intervento unitario del legislatore statale - gli eventi di natura straordinaria di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992, anche mediante l'adozione di specifiche ordinanze autorizzate a derogare, in presenza di determinati presupposti, alle norme primarie.
Lo Stato rinviene, altresì, un ulteriore titolo a legiferare in ragione della propria competenza legislativa in materia di "tutela dell'ambiente", nel cui ambito si colloca il settore relativo alla gestione dei rifiuti (Corte Costituzionale, sentenze nn. 161 e 62 del 2005; nn. 312 e 96 del 2003).
Quanto sopra osservato non implica, tuttavia, che l'emergenza possa giustificare «un sacrificio illimitato dell'autonomia regionale»: la salvaguardia delle attribuzioni legislative regionali viene garantita, infatti, attraverso la configurazione di un potere di ordinanza, eccezionalmente autorizzato dal legislatore statale, ben definito nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio (Corte Costituzionale, sentenze n. 127 del 1995 e n. 418 del 1992).
La legge n. 225 del 1992, in relazione ai profili indicati, risponde a queste esigenze, circoscrivendo il predetto potere in modo da non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali, attraverso il riconoscimento della sussistenza di un nesso di adeguatezza e proporzione tra le misure adottate e la qualità e natura degli eventi, la previsione di adeguate forme di leale collaborazione e di concertazione nella fase di attuazione e organizzazione delle attività di protezione civile (art. 5, comma 4-bis, del decreto-legge 343/2001), nonché la fissazione di precisi limiti, di tempo e di contenuto, all'attività del Commissario delegato.
4. Con riguardo ad analoga situazione di emergenza a quella qui in esame, la Sezione ha chiarito il rapporto esistente tra potere di deroga al quadro normativo primario e provvedimenti attuativi emessi dal soggetto delegato (Tar per il Lazio, Roma, sez. I, 28 dicembre 2007, n. 14155).
Si è in particolare evidenziato che l'art. 5 della legge 225/1992, ai commi 2 e seguenti, disciplina nel seguente modo la situazione determinata dalla deliberazione dello stato di emergenza da parte del Consiglio dei ministri:
- "2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico [...];
- 4. Il Presidente del Consiglio dei ministri,...per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio;
- 5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate".
Risulta indi evidente dalla lettura dell'art. 5 che i provvedimenti che devono contenere l'indicazione delle "principali norme a cui si intende derogare" sono, appunto, "le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti" adottate nella fase di attuazione degli interventi, vale a dire gli atti da emanarsi da parte del commissario delegato.
Non appare infatti dubbio che il contenuto delle citate ordinanze presidenziali non riguarda, ex se considerato, l'"attuazione degli interventi di emergenza": non disponendo esse alcuno degli interventi indicati, piuttosto affidati al designato organismo commissariale.
I provvedimenti del Presidente del Consiglio si inquadrano, piuttosto, nell'ambito del comma 4 dell'art. 5 della legge 225/1992, essendo il relativo contenuto interamente diretto a delegare le funzioni ad un commissario individuando "i tempi e le modalità" dello svolgimento dell'incarico.
Le ordinanze in questione, dunque, nello stabilire che il commissario, nell'espletamento dell'incarico al medesimo delegato, può adottare provvedimenti in deroga alla vigente normativa, non sono dirette ad ottemperare a quanto prescritto dal comma 5 dell'art. 5 della legge 225, bensì ad adempiere all'esigenza di "indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio", di cui al precedente comma 4.
Il Presidente del Consiglio delimita, in tal modo, il campo del potere di deroga alla legislazione vigente indicando il novero delle leggi alla quali il Commissario può derogare, nei limiti strettamente necessari alla realizzazione degli interventi.
In altri termini, l'O.P.C.M. delimita l'eventuale esercizio del potere di deroga, mentre il provvedimento che in concreto procede a "commisurare" siffatta consentita derogabilità alla normativa vigente è l'atto commissariale.
Né potrebbe essere altrimenti, ha ancora osservato la Sezione, visto che la deroga è funzionale alla "realizzazione degli interventi" affidati al Commissario delegato.
L'ordinanza presidenziale impone un uso della deroga accorto e limitato ai casi in cui sussista un nesso di strumentalità tra la temporanea sospensione delle norme e l'attuazione degli interventi.
Deve, conseguentemente, darsi atto che la possibilità di deroga alla legislazione vigente si atteggia quale misura estrema, pur nell'ambito di una situazione intrinsecamente emergenziale: con la conseguenza che, affinché l'eccezionale potere di deroga possa considerarsi esercitato nell'ambito dei suddetti limiti (e possa dirsi scongiurato "qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti": Corte Costituzionale, 5-14 aprile 1995 n. 127), è imprescindibile che l'autorità amministrativa si faccia carico ex ante di individuare "le principali norme" che, applicabili in via ordinaria, pregiudicherebbero invece l'attuazione degli interventi di emergenza.
L'onere di motivazione (art. 5, comma 5, della legge) di cui il commissario deve principalmente farsi carico è quello diretto ad evidenziare il nesso di strumentalità necessaria tra l'esercizio del potere di deroga e l'attuazione degli interventi.
5. Il convincimento così espresso dalla Sezione trova puntuale conferma nell'orientamento ripetutamente osservato dalla giurisprudenza, la quale muove dal fondamentale assunto propugnato dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 127/1995, con la quale è stato escluso che spetti "allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei Ministri, introdurre prescrizioni per fronteggiare (lo) stato di emergenza che conferiscano ad organi amministrativi poteri d'ordinanza non adeguatamente circoscritti nell'oggetto, tali da derogare a settori di normazione primaria richiamati in termini assolutamente generici, e a leggi fondamentali per la salvaguardia dell'autonomia regionale, senza prevedere, inoltre, l'intesa per la programmazione generale degli interventi".
Il precipitato logico-assertivo di tale decisione è stato confermato e puntualizzato dalla Sezione IV del Consiglio di Stato (sentenza n. 197 del 16 aprile 1998), la quale:
- ha ribadito il carattere eccezionale del potere di deroga della normativa primaria, conferito ad Autorità amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica autorizzazione legislativa, recata dalla citata legge n. 225 del 1992;
- ed ha, ulteriormente, sottolineato che, poiché trattasi di deroghe temporalmente delimitate, e non di abrogazione o modifica di norme vigenti, i poteri degli organi amministrativi devono essere ben definiti nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio: in proposito evidenziando come l'art. 5, comma 5, della citata legge n. 225 del 1992 disponga che le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui intendono derogare e devono essere motivate.
A tale premessa interpretativa (relativa al corretto ambito applicativo della disposizione dell'art. 5, secondo la lettura del giudice costituzionale) accede che il potere di ordinanza non può incidere su settori dell'ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione.
Una corretta interpretazione degli ambiti di legittima esercitabilità del potere di deroga alla legislazione vigente, quale riconosciuto al Commissario delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri in sede di attuazione degli interventi emergenziali ex art. 5 della legge 225/1992 impone, dunque, la circostanziata individuazione ex ante delle principali norme che, applicabili in via ordinaria, pregiudicherebbero l'attuazione degli interventi stessi; con la conseguenza che l'onere di motivazione, di cui il commissario deve farsi carico, deve obbligatoriamente volgersi ad evidenziare, con valutazione preventiva, il nesso di strumentalità necessaria tra l'esercizio del potere di deroga e l'attuazione dei detti interventi (Tar Lombardia, Milano, I, 27 gennaio 1998 n. 96).
Può quindi ragionevolmente, e in definitiva, sostenersi che:
- o le ordinanze presidenziali, adottate ai sensi dell'art. 5 della legge 225/1992, recano una puntuale indicazione delle norme suscettibili di deroga (con ciò consentendo una immediata percezione delle esigenze sottese alla disposta derogabilità di una particolare disposizione, in ragione del soddisfacimento del pubblico interesse riveniente dal dichiarato stato emergenziale e dalla necessità di attuare in conseguenti interventi);
- ovvero, laddove la derogabilità venga consentita con riferimento ad interi corpi legislativi allora l'esigenza giustificativa (in ordine alla derogabilità di disposizioni normative di rango primario) viene a transitare sui provvedimenti attuativi, nei quali dovrà essere necessariamente contenuta la motivata indicazione del nesso di strumentalità tra l'esercizio della deroga e l'emergenza da soddisfare, così da giustificare il ricorso alla deroga normativa.
6. Alla luce delle coordinate normative, e interpretative, appena evidenziate, emerge con nettezza l'illegittimità del provvedimento impugnato, non avendo il Prefetto indicato quali norme (tra quelle contemplate dall'art. 5 della citata ordinanza n. 3750/2009), abbia inteso derogare, e per quali ragioni.
Si rammenta che i provvedimenti attuativi dell'O.P.C.M. 3750/2009 non sono ordinanze c.d. "libere" (alla stregua di quelle, ad esempio, adottabili dal Sindaco, ai sensi dell'art. 54 del TUEL, d.lgs. n. 267/2000, vincolate dalla sola necessità di rispettare i principi generali dell'ordinamento giuridico e finalizzate a fronteggiare accadimenti materiali, non previamente determinati, che mettano in pericolo la collettività), quanto provvedimenti che, pur nel contesto di una situazione emergenziale, debbono comunque inquadrarsi nel "disegno" complessivamente delineato dalla dichiarazione dello stato di emergenza e dalle successive ordinanze attuative.
E se inoltre si pone mente alla circostanza che il Commissario delegato, come affermato nella relazione versata in atti dall'amministrazione resistente, ritiene che gli accertamenti tecnici posti a carico della parte ricorrente non rientrerebbero neanche nel perimetro delle indagini necessarie alla identificazione delle cause che hanno determinato la situazione emergenziale in atto, né atterrebbero in alcun modo agli interventi diretti alla mitigazione ed alla rimozione delle situazioni di pericolo (ai quali soltanto sarebbero destinati i fondi stanziati dall'ordinanza n. 3750/2009) di sua competenza, non è nemmeno chiaro quale potere il Commissario stesso abbia inteso esercitare, se, come già evidenziato, siffatto potere è delimitato proprio dall'ordinanza citata.
Può anche aggiungersi, sulla specifica questione, che il Collegio reputa che il Commissario delegato abbia interpretato in maniera estremamente riduttiva l'ambito oggettivo degli interventi finalizzati "alla rimozione delle situazioni di pericolo in atto".
Dal contesto dell'ordinanza n. 3750/2009 emerge, infatti, che i poteri commissariali si estendono all'adozione di "tutte le iniziative necessarie al superamento dell'emergenza" (sempre, si intende, nel quadro dei poteri derogatori conferiti dall'art. 5 della predetta ordinanza) ed in particolare (art. 1, comma 2, lett. b) "alla prosecuzione, d'intesa con l'Autorità di bacino della Puglia, della campagna di indagini geognostiche in corso, nonché di ulteriori indagini necessarie alla identificazione delle cause che hanno determinato la situazione emergenziale, finalizzate alla individuazione degli interventi urgenti da realizzare per il contenimento del dissesto idrogeologico in atto ed alla attuazione dei relativi interventi".
Ne deriva che tra le indagini geognostiche propedutiche alla realizzazione degli interventi di contenimento del rischio non possono non rientrare anche quegli accertamenti tecnici preliminari che l'Autorità di bacino ha ritenuto indispensabili al fine di pianificare le priorità di intervento.
Ciò senza dire che, ai fini della coerenza della complessiva azione amministrativa, appare problematico che accertamenti tecnici essenziali vengano affidati a strutture la cui individuazione è rimessa agli stessi privati, piuttosto che ad organi tecnici pubblici, già debitamente allertati e coinvolti dal Prefetto di Foggia all'indomani della dichiarazione dello stato di emergenza, o comunque a professionisti scelti dalla stessa Autorità procedente.
7. Per tutto quanto precede, di valenza assorbente ogni altra censura pure avanzata, il ricorso deve essere accolto, disponendosi, per l'effetto, l'annullamento dell'impugnata ordinanza.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione.
Condanna la parte resistente alle spese di lite in favore dei ricorrenti, che liquida in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00 euro) oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE
Roberto Politi
L'ESTENSORE
Anna Bottiglieri
IL CONSIGLIERE
Angelo Gabbricci
Depositata in Segreteria il 24 aprile 2012
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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