Riparto e "controllo" della spesa sanitaria tra soggetti pubblici e privati accreditati: giurisdizione ... e oltre...
Lunedì 12 Dicembre 2011 07:26
Melita Manola
lesione determinata da poteri autoritativi e direttamente conseguente ad atti amministrativi di cui sia denunziata la illegittimità, bensì di un proprio diritto soggettivo, consistente nelle pretese economiche derivanti dalla concessione di servizio pubblico, quale deve ritenersi la erogazione di prestazioni sanitarie per conto del S.S.N. (Cassazione Sezioni Unite 13 febbraio 2007, n. 3046).
La giurisdizione pur esclusiva del G.A. prevista dall'art 33 d.lgs.80/98 in materia di pubblici servizi è stata come noto interamente riscritta dalla Corte Costituzionale, che con la sentenza n. 204 del 6 luglio 2004 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'intero comma secondo nonchè del comma primo, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anziché «le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché».
Secondo la Consulta, condizione imprescindibile per la legittimità costituzionale della giurisdizione esclusiva del G.A, anche in materia di pubblici servizi, è il collegamento della pretesa con l'esercizio del potere autoritativo pur se illegittimamente esercitato.
Alla luce della sentenza n. 204/2004 in tema di riparto di giurisdizione nella materia delle concessioni di pubblici servizi, devono ritenersi oramai escluse dalla giurisdizione del G.A. tutte le controversie di contenuto meramente patrimoniale, ossia quelle nelle quali non venga in rilievo il potere della p.a. a tutela di interessi generali ovvero la verifica dell'esercizio di poteri discrezionali di cui la p.a. gode nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi (ex multis Cassazione civile, Sez. Un. , 18 novembre 2008, n. 27333, Consiglio Stato, sez. VI, 25 giugno 2008, n. 3226, T.A.R. Campania Napoli sez I 9 giugno 2008 sent. n. 5518, T.A.R. Puglia Bari sez III 10 novembre 2010, n. 3876)
Tale assunto, maturato a seguito delle sentenze della giurisprudenza costituzionale trova oggi riscontro anche sul piano normativo, in ragione della previsione contenuta nella lett. c) comma 1, dell'art. 133 del Codice del processo amministrativo approvato con d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, ai sensi del quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo "le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità"
Ritiene il Collegio che la posizione giuridica di cui si invoca protezione quale "diritto al ripiano finanziario" derivante dalla natura di struttura privata equiparata alle strutture pubbliche, abbia consistenza di vero e proprio diritto soggettivo, il cui esercizio resta comunque pur sempre collegato ai fini della giurisdizione al potere di controllo e verifica della spesa sanitaria sussistente anche nei confronti di tali strutture, seppur con connotazioni del tutto differenti rispetto alla ordinaria programmazione annuale della spesa sanitaria effettuata in sede di D.I.E.F. nei confronti della generalità degli operatori privati accreditati.
Come ha già statuito anche questa Sezione (n. 3876/2010) e pacifico in giurisprudenza (ex multis T.A.R. Lazio Roma sez III 10 maggio 2007, n. 4222, T.A.R. Campania Napoli sez I 16 settembre 2010, n. 17421) le determinazioni di natura autoritativa emanate dall'Amministrazione Regionale, quali i documenti di indirizzo economico finanziario ex art. 25, l. reg. Puglia n. 28 del 2000 (cd. D.I.E.F.), aventi ad oggetto le assegnazioni dei tetti di spesa ovvero gli adeguamenti tariffari (così come le stesse classificazioni nosocomiali) debbono essere ritualmente contestate secondo i termini di decadenza valevoli per l'annullamento di statuizioni di natura autoritativa - oggi contenute nell'art. 41 c.p.a. - in aggiunta alla tutela di accertamento dell'illegittimità del silenzio-rifiuto per le ipotesi di inerzia.
Nella fattispecie per cui è causa, nettamente distinta per petitum e causa petendi, parte ricorrente non contesta la legittimità del potere autoritativo in tema di assegnazione dei tetti di spesa, affermandone anzi l'inapplicabilità nei suoi confronti, quale struttura equiparata e "consustanziale" al servizio pubblico, ma avanza invece pretese di natura patrimoniale a titolo di responsabilità di tipo contrattuale e/o extracontrattuale.
La suesposta pretesa, per quanto differenziata, risulta comunque secondo il Collegio ugualmente ancorata al potere autoritativo, qui consistente non già nella fissazione dei limiti inderogabili alle prestazioni erogabili, bensì nella vigilanza e controllo annuale dei costi, secondo lo stesso sistema dei DRG, vale a dire in base a verifiche di elementi opinabili e con istruttoria complessa (Consiglio di Stato sez V, 26 febbraio 2010, n. 1146).
Tale potere non è connotato dalla ampia discrezionalità che contraddistingue le assegnazioni dei tetti di spesa ovvero gli adeguamenti tariffari nei confronti degli operatori privati accreditati (Consiglio di Stato sez V 28 febbraio 2011, n. 1252, id. sez V 31 dicembre 2007, n. 6806, T.A.R. Campania Salerno sez I 18 dicembre 2007, n. 3203) ma assume carattere tendenzialmente vincolato dovendosi esercitare "secondo congruità" in relazione alla natura equiparata e agli obblighi di servizio pubblico propri di soggetti "consustanziali" (Consiglio di Stato sez V 22 aprile 2008, n. 1858) a nulla rilevando l'eventuale non compatibilità con le risorse finanziarie disponibili (T.A.R. Campania Napoli sez I 20 settembre 2001, n. 4241, Consiglio di Stato sez V, ordinanza n. 5319/2010).
In altre parole, la Regione è tenuta ad assicurare (come si dirà limitatamente al periodo 2002-2008) uguale valore economico delle prestazioni riconosciute, remunerativo di ogni elemento di costo, ai sensi peraltro dello stesso chiaro disposto dell' art 6 c. 5 l.r. 20/2002, altrimenti trasferendo del tutto indebitamente parte del costo complessivo di un servizio pubblico obbligatorio a spese del privato equiparato, con conseguente incostituzionalità della norma per violazione della libertà di iniziativa economica ex art 41 Cost. nonché anticomunitarietà per violazione art. 49, 50 (libera prestazione servizi) 81 e seg.(concorrenza) del Trattato UE.
I servizi sanitari sono servizi di interesse generale (art 86 c. 2 Trattato UE, art 2 direttiva "servizi" 2006/123/CE, decisione Commissione UE 28 novembre 2005 - 2005/842/CE) non sottratti all'applicazione del principio comunitario della libera prestazione di servizi, pur se temperato dall'equilibrio con le esigenze imperative nazionali di programmazione delle capacità ospedaliere disponibili e di controllo della spesa sanitaria (Corte Giustizia CE Grande Sezione C-372/04); laddove lo Stato (o la Regione) impongano, come nella fattispecie, obblighi di servizio pubblico, deve essere tendenzialmente assicurata la compensazione dei relativi costi.
Diversamente opinando, si sarebbe al cospetto di una sorta di diritto al rimborso "a piè di lista", inconcepibile - al di la dei profili di giurisdizione - in riferimento ad evidenti valori costituzionali di buona amministrazione (art 97 Cost.) e di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica nonché al parametro comunitario del patto di stabilità.
L'attività vincolata dell'Amministrazione secondo il principio della equiparazione con le strutture pubbliche (almeno fino all'entrata in vigore della l. n. 133/2008) tutela secondo il Collegio in via diretta e non mediata la pretesa dell'odierno ricorrente al ripiano finanziario, senza affievolimento dunque della posizione sostanziale azionata ad interesse legittimo pretensivo (ex multis Consiglio Stato Adunanza Plenaria 24 maggio 2007, n. 8, T.A.R. Abruzzo sez I 24 marzo 2011, n. 169) circostanza idonea a determinare altrimenti la complessiva tardività del gravame.
Significativo al riguardo, come si approfondirà in seguito, è come il legislatore - a partire dalla l. n. 133/2008 seguita poi dalla l.r. Puglia n. 12/2010 "Piano di rientro sanitario" - abbia in parte abbandonato il criterio della equiparazione per preminenti ragioni di razionalizzazione della spesa pubblica sanitaria, nell'esercizio di un potere conformativo comunque sussistente in materia, di fatto assoggettando anche gli enti equiparati alla rigida predeterminazione del budget sanitario.
In conclusione, la giurisdizione esclusiva del G.A. ex art 133 c.1 lett c) c.p.a. a tutela dei diritti soggettivi azionati, va affermata non già per il rilievo dell'esercizio di insussistenti poteri discrezionali nella determinazione dei corrispettivi per le prestazioni sanitarie, quanto per il collegamento della pretesa a equo corrispettivo ed al ripiano finanziario al potere pubblico di controllo e vigilanza in senso lato della spesa sanitaria, a tutela di evidenti interessi generali.
3. Va quindi affermata la giurisdizione esclusiva del GA e respinta l'eccezione della difesa regionale.
4. Va altresì conseguentemente parzialmente respinta l'eccezione di inammissibilità del gravame per mancata rituale impugnazione dei DIEF e degli accordi contrattuali annuali, sino alla fine dell'esercizio finanziario 2008.
Infatti per le ragioni sopra esaminate, la controversia per cui è causa non verte sulla legittimità del potere di programmazione della spesa sanitaria mediante assegnazioni dei tetti inderogabili di spesa ovvero mediante adeguamenti tariffari nei confronti degli operatori privati accreditati, bensì sul diritto dell'ente Miulli - indipendente da tale previsioni - di ottenere assegnazione di fondi straordinari a ripiano del dissesto finanziario, a fronte di prestazioni imposte dagli obblighi di servizio pubblico.
Priva di pregio è pertanto l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione, non potendosi invocare la consolidata giurisprudenza anche di questa Sezione in merito alla necessità di rituale impugnazione da parte di soggetti privati accreditati delle determinazioni autoritative in materia di programmazione annuale sanitaria e determinazioni tariffarie.
E' pertanto sufficiente richiamarsi al principio consolidato ed indiscusso secondo cui nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva, ove la controversia si riferisca a diritti patrimoniali che non dipendono dall'esercizio di una potestà autoritativa e discrezionale, ma ineriscono ad una situazione paritetica tra cittadino ed Amministrazione concretantesi nella precisa determinazione di un credito patrimoniale che trova la sua base nella legge, il termine per adire il giudice amministrativo non è l'ordinario termine di decadenza, ma l'assai più ampio termine di prescrizione del diritto. (T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 08 aprile 2011, n. 2057, T.A.R. Piemonte sez I 9 aprile 2008, n. 606, Consiglio di Stato sez VI 27 febbraio 2008, n. 696).
Come detto, ciò vale sino alla fine del 2008, poiché dall'esercizio finanziario 2009 l'entrata in vigore della l. 133/2008 ha inciso profondamente sulla materia nonché sulla pretesa dell'odierno ricorrente, autoritativamente degradata ad interesse legittimo, in relazione al riedivdersi della discrezionalità dell'Amministrazione sanitaria nella fissazione del budget sanitario anche degli ospedali equiparati.
5. Prima di affrontare il merito, ritiene il Collegio di esaminare prioritariamente la questione ampiamente dedotta dalle parti in merito alla presunta o meno perdurante efficacia della transazione sottoscritta il 12 marzo 2009, poi oggetto di risoluzione stragiudiziale da parte dell'ente odierno ricorrente, ed ancora di annullamento in autotutela con deliberazione G.R. n. 1560/2010, impugnata con motivi aggiunti.
La rilevanza pregiudiziale di tale questione è evidente, dal momento che la perdurante attuale efficacia dell'accordo transattivo determinerebbe la parziale estinzione della pretesa creditoria azionata nel presente giudizio, in riferimento agli oneri di investimento per la costruzione del nuovo ospedale e l'acquisto di attrezzature per il periodo 1 febbraio 2002 - 2008.
Pacifica deve preliminarmente ritenersi la cognizione del G.A. in merito alla questione inerente l'efficacia, sia qualificando l'accordo transattivo quale vero e proprio contratto di transazione ex art 1965 c.c. sia quale accordo integrativo o sostitutivo di provvedimenti ex art 11 l. 241/90 e s.m.; nel primo caso trattandosi di cognizione incidentale di questione pregiudiziale relativa a diritti la cui soluzione è necessaria per pronunciare sulla questione principale (art 8 c.p.a.), mentre nel secondo caso è invocabile l'ampia giurisdizione esclusiva del G.A. di cui al comma 5 dell'art 11 l.241/90 (oggi art. 133 c.1 lett a) 2) c.p.a.) in materia di "formazione, conclusione ed esecuzione" degli accordi, idonea a consentire definito accertamento con autorità di giudicato (Cassazioni Sez. Unite, 3 febbraio 2011, n. 2546).
Sul punto, ritiene il Collegio di poter qualificare il suddetto negozio di composizione parziale della lite quale transazione (art 1965 c.c.) a tutti gli effetti, sussistendone gli elementi costantemente richiesti della res dubia e della res litigiosa (ex multis Cassazione sez III, 1 aprile 2010, n. 7999) avuto riguardo anche qui alla natura delle rivendicazioni creditorie dell'odierno ricorrente, come detto aventi piena dignità di diritto soggettivo, con conseguente disponibilità ex art 1966 c.c. delle reciproche posizioni. Risulta inequivocabilmente dal contratto transattivo, l'intento delle parti di estinguere le pretese dell'Ospedale Miulli in merito alle spese di investimento effettuate sia per la costruzione del nuovo complesso ospedaliero sia per l'acquisto di più moderne attrezzature, per un totale di 70.735.182,13 euro secondo le risultanze contabili, "fatte salve le (sole) partite correnti ancora a credito dell'Ospedale".
Manca per la possibile qualificazione della fattispecie quale accordo ex art. 11 l.241/90 - diversamente dagli accordi contrattuali di cui all'art 8-quinques c.2 lett b) d.lgs. 502/92 - il fondamentale presupposto contenutistico tipico della discrezionalità del potere esercitato (ex multis Consiglio di Stato sez IV 10 dicembre 2007, n. 6344, T.A.R. Lombardia Milano sez III 27 dicembre 2006, n. 3067) come detto sostanzialmente assente, in considerazione dell'obbligo regionale di assicurare fondi straordinari di bilancio finalizzati al ripiano finanziario, quantomeno sino a tutto l'anno 2008, obbligo subordinato al solo potere di verifica e controllo quali-quantitativo sul servizio pubblico erogato.
Ciò detto, ritiene il Collegio che il contratto di transazione tra l'ente Miulli e la Regione Puglia - avente come detto oggetto limitato alle risorse destinate ad investimenti - sia tutt'ora valido ed efficace, per le seguenti ragioni.
Innanzitutto, condividendo la linea difensiva regionale, l'atto di diffida intimato in data 11 giugno 2010 dall'odierno ricorrente non può apprezzarsi quale rituale diffida ad adempiere ex art 1454 c.c., che in assenza di clausola risolutiva espressa costituisce l'unico modo idoneo a determinare la risoluzione per inadempimento in via stragiudiziale (ex multis Cassazione sez II 29 maggio 1990. n. 5017) a parte l'ipotesi di risoluzione di diritto per violazione del termine essenziale (art 1457 c.c.).
Manca infatti in tale atto di diffida l'avvertenza in merito all'intento risolutorio entro congruo termine, posto che la diffida ad adempiere di cui all'art. 1454 c.c. esige la manifestazione univoca della volontà dell'intimante di ritenere risolto il contratto in caso di mancato adempimento entro un certo termine, non essendo pertanto sufficiente per produrre l'effetto risolutivo del rapporto costituito fra le parti, previsto dalla norma richiamata, la manifestazione della generica intenzione di agire in tutte le sedi più opportune, "senza specificare se si intenda ottenere l'adempimento o la risoluzione" (Cassazione civile, sez. II, 11 maggio 1990, n. 4066, id. sez II, 21 febbraio 2006, n. 3742).
La diffida intimata dal ricorrente è in realtà una comunicazione circa la volontà di avvalersi dell'effetto risolutivo verificatosi ope legis ex art 1457 c.c. nel presupposto (errato) della essenzialità dei termini di pagamento pattuiti nella transazione.
Non ritiene infatti il Collegio sussistente l'essenzialità - sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo - dei termini di pagamento fissati nell'accordo transattivo, al fine della operatività della risoluzione di diritto di cui all'art 1457 c.c. nonostante l'espresso riferimento a tale norma contenuto nell'atto unilaterale di intimazione del 11 giugno 2010.
Come noto, il termine per l'adempimento può essere ritenuto essenziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 1457 c.c., solo quando, all'esito di indagine da condursi alla stregua delle espressioni adoperate dai contraenti e, soprattutto, della natura e dell'oggetto del contratto, risulti inequivocabilmente la volontà delle parti di ritenere perduta l'utilità economica del contratto con l'inutile decorso del termine medesimo; tale volontà non può desumersi solo dall'uso dell'espressione "entro e non oltre", quando non risulti dall'oggetto del negozio o da specifiche indicazioni delle parti che queste hanno inteso considerare perduta l'utilità prefissasi nel caso di adempimento tardivo (Cassazione civile, sez. II, 25 ottobre 2010, n. 21838, id. 6 dicembre 2007 n. 25549).
Nella fattispecie per cui è causa, non solo manca l'espressa indicazione pattizia circa l'essenzialità del termine (c.d. essenzialità soggettiva) - a meno di voler ritenere sufficiente il generico richiamo all'obiettivo comune di urgente superamento della crisi finanziaria dell'ente Miulli - ma non è dato nemmeno ritenere, sotto il profilo funzionale, come l'interesse del creditore possa dirsi definitivamente perduto dopo la scadenza dei termini (30 aprile 2009, 2010 e 2011) residuando evidentemente invece interesse ad ottenere il pagamento seppur tardivo.
Ne consegue che la transazione de quo, in mancanza di rituale diffida ad adempiere, non si è mai risolta, circostanza che ha mosso la Regione ad intervenire mediante autotutela all'annullamento con deliberazione G.R. n. 1560/2010, nel presupposto tuttavia altrettanto errato, della possibilità di incidere unilateralmente in via autoritativa sul contratto de quo.
Infatti, come peraltro sostenuto dalla difesa del ricorrente, è principio altrettanto pacifico in giurisprudenza che una volta che l'Amministrazione nell'esercizio della propria autonomia negoziale ponga in essere atti di transazione, soggetti alla normale disciplina civilistica, essi vengono sottratti ad ogni possibilità di successiva rimozione mediante provvedimenti amministrativi di autotutela, mancando il potere di incidere autoritativamente sugli effetti di un negozio privatistico (Cassazione Sezioni Unite 23 novembre 1985 n. 5809, T.A.R. Sicilia Catania sez II 11 gennaio 2002, n. 48) essendo la delibera di annullamento successiva alla stipulazione della transazione del tutto inidonea a dispiegare alcun effetto inibitorio dell'efficacia del contratto (T.A.R. Campania Napoli sez V 4 febbraio 2004, n. 1590).
Osserva poi incidentalmente il Collegio che la stessa richiesta formulata contro la Regione in (alcuni) atti difensivi, di adempimento della transazione, pare denotare la stessa rinuncia del ricorrente a valersi dei pur invocati effetti risolutivi, essendo comunque la diffida, per quanto irrituale, posta nell'esclusivo interesse del creditore (ex plurimis Cassazione sez III 24 novembre 2010, n. 23824).
Tale orientamento trova poi ulteriore conferma anche nei recenti approdi giurisprudenziali in tema di autotutela della stazione appaltante sugli atti di evidenza pubblica, laddove quantomeno in riferimento al periodo successivo alla emanazione della direttiva 2007/66/CE, recepita nel nostro ordinamento dapprima con il d.lgs. 20 marzo 2000 n. 53 e successivamente con il nuovo codice del processo amministrativo, l'annullamento d'ufficio dell'aggiudicazione definitiva non comporta la caducazione del contratto stipulato, dovendosi l'Amministrazione rivolgersi al giudice competente per l'esecuzione del medesimo (T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 11 novembre 2010, n. 6579) diversamente dal regime previgente (T.A.R. Puglia Bari sez I 29 marzo 2007, n. 944).
Conclusivamente, la deliberazione di annullamento in autotutela, a tacer d'altro, non può avere sul piano autoritativo alcuna efficacia risolutiva, concretando al più espressione del potere privatistico di recesso unilaterale, parimenti privo di efficacia ex art. 1373 c.c. poiché non previsto né da clausola contrattuale né dalla legge, essendo la previsione di cui all'art 11 comma 4 l.241/90 riferita ai soli accordi integrativi o sostitutivi.
Va dunque sul punto accolta l'impugnativa di cui ai motivi aggiunti, con l'effetto di annullare la deliberazione G.R. 1560/2010, avendo l'ente "Miulli" interesse in relazione come detto alla perdurante efficacia della transazione.
Del resto, osserva il Collegio come lo stesso giudice d'appello, pur nella sommarietà del giudizio cautelare, non diversamente da questo Tribunale, pare averne indirettamente ed incidentalmente accertato l'efficacia, quantificando le congrue somme dovute dalla Regione a titolo di provvisionale proprio nell'importo coincidente con quanto transatto dalle parti.
Deve quindi seppur incidentalmente ex art. 8 c.p.a. essere dichiarata l'attuale piena validità ed efficacia della transazione inter partes al fine della compensazione parziale con la complessiva pretesa creditoria e risarcitoria azionata dall'ente "Miulli", che costituisce la questione principale del presente giudizio.
6. Venendo alle questioni di merito, il ricorso è parzialmente fondato e va accolto, per le seguenti considerazioni.
Ritiene il Collegio di dover confermare quanto già sommariamente più volte anticipato in sede cautelare, in merito all'esistenza nel quadro normativo sia statale che regionale di riferimento, di un evidente principio di equiparazione tra enti ecclesiastici che esercitano l'assistenza ospedaliera di cui agli art 41 e 43 l. 833/1978 ed ospedali pubblici, facendo entrambi parte della rete ospedaliera pubblica, a nulla rilevando sotto il profilo soggettivo la indubbia natura privata dell'ente "Miulli".
Convergono in questa direzione molteplici norme di rango primario e regolamentare, nonché la stessa prassi del Ministero della Sanità e dell'Amministrazione sanitaria regionale.
Appare in via preliminare necessario sviluppare un excursus normativo della posizione di status delle strutture sanitarie private c.d. equiparate, tra le quali rientra l'ente Miulli di Acquaviva delle Fonti, dipendente da ente ecclesiastico, attuale ricorrente.
I precedenti legislativi sono nell'art 129 d.p.r. 130/1969 e nell'art 1 c.5 e 6 l. 132/1968 che regola gli enti ospedalieri e l'assistenza sanitaria: il primo introduce l'istituto della equiparazione degli enti ecclesiastici agli enti ospedalieri, il secondo inquadra nella categoria degli enti ospedalieri gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che esercitano l'assistenza ospedaliera una volta intervenuta la classificazione dei loro ospedali (art 20 e segg l. 132/1968), classificazione che ammette i predetti enti ecclesiastici ad utilizzare le disposizioni finanziarie per gli enti ospedalieri di cui al Titolo V della l. 132/1968 - art 32, 33 e 34 richiamate dall'art 1 c.6 della medesima legge.
Più in particolare, la classificazione dell'ente ecclesiastico, quale ente ospedaliero, ammette ex art 1 c.6 l.132/68 l'ente medesimo a fruire delle risorse del fondo nazionale ospedaliero sulla base del costo complessivo dell'assistenza sanitaria ospedaliera (art 32 e 33 della medesima legge) e insieme agli enti ospedalieri è sottoposto al divieto ex art 29 della stessa legge di istituire nuovi stabilimenti di ricovero e cura.
Alla stregua degli enti ospedalieri, l'ente ecclesiastico classificato è sottoposto alla vigilanza e tutela regionale ex art 16 e all'alta vigilanza ministeriale ex art 18 della stessa legge 132/68.
Con successiva legge 17.08.1974 n. 386 (art 14 e 18) l'ente ecclesiastico classificato è ammesso agli stessi benefici derivanti dal fondo nazionale destinato al finanziamento delle spese per l'assistenza ospedaliera.
Dal punto di vista strutturale l'equiparazione è il risultato di un procedimento amministrativo ministeriale introdotto dall'art 129 d.p.r. 130/1969 che: 1) accerta la corrispondenza delle caratteristiche funzionali degli enti ecclesiastici ai corrispondenti presidi e servizi delle unità sanitarie locali, la corrispondenza dei servizi e dei titoli acquisiti dal proprio personale ai servizi ed ai titoli acquisiti dal personale presso ospedali di uguale classificazione amministrati da enti ospedalieri.; 2) classifica l'ente ecclesiastico in una delle categorie di cui all'art 20 e segg (nella specie l'ente ecclesiastico Miulli fu classificato ente regionale) per gli art 2 e 6 l. 132/68.
Tale classificazione costituisce l'atto conclusivo del procedimento che inquadra l'ente ecclesiastico nel circuito sanitario pubblico considerandolo "presidio dell'unità sanitaria locale nel cui territorio è ubicato" (art 43 l. 833). Con la classificazione l'ente ecclesiastico, quale presidio dell'unità sanitaria locale, si identifica con il medesimo e gode, quanto all'esercizio dell'assistenza sanitaria, degli stessi finanziamenti delle AA.SS.LL, ai sensi del combinato disposto dell'art 2 c.5 e 6 della l. 132/1968 e art 32 della medesima legge recante disposizioni finanziarie degli enti ospedalieri.
Interviene successivamente ed a distanza di un decennio la legge 23.12.1978 n. 833 istitutiva del servizio sanitario nazionale, la quale mantiene in piedi il sistema di equiparazione (art 41 l.833) e prescrive che i rapporti dell'ASL competente per territorio con gli istituti ecclesiastici che abbiano ottenuto la classificazione sono regolati da apposite convenzioni stipulate in conformità a schemi tipo approvati dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della Sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale.
Il medesimo art 41 avanti richiamato prescrive altresì che le Regioni, nell'assicurare la dotazione finanziaria alle AA.SS.LL, devono tener conto delle convenzioni di cui al presente articolo.
Orbene, come emerge dalla legislazione statale (art 1 c.6 l.132/68 ed art 41 c. 5 l.833/78) ex art 4 c.12 d.lgs 502/92 e s.m.le Regioni devono assicurare la dotazione finanziaria alle AA.SS.LL, nonché agli enti classificati (rectius equiparati) in uguale misura.
La successiva legislazione (d.lgs. 229/99) richiama all'art 8-quater il sistema della equiparazione di cui alla legge 132/1968 e 833/78 e lo mantiene in vita.
Tanto premesso, si osserva che l'ente Miulli, classificato ospedale regionale: 1) ha l'obbligo di ricoverare senza particolare convenzione o richiesta di alcuna documentazione i cittadini italiani e stranieri (art 2 l.132/68) e secondo il principio della equiparazione, su di esso grava l'obbligo di prestare i servizi oltre il tetto di spesa assegnato; 2) ha il diritto di utilizzare lo stesso sistema di finanziamento delle aziende ospedaliere, costituendo l'istituto della equiparazione un principio generale delle leggi dello Stato (art 1 c.6 l.132/68, art 41 e 43 l.833/78) avente valenza finanziaria.
L'attribuzione di un diverso significato alla c.d. equiparazione svuoterebbe di contenuto la sua essenza, di carattere legislativo, che è quella di assicurare dotazione finanziaria di uguale misura a quella delle aziende ospedaliere.
D'altra parte, anche la legislazione regionale pugliese nel suo complesso, ha inteso attribuire agli enti equiparati una posizione sotto il profilo finanziario, sovraordinata, rispetto alle altre strutture private (art 14 c.5, 6 e 7 l.r. 26/2006, art 9 c.1 lett c) 2, 3 e 4 l.r. 19/2003, art 20 c. 5 l.r. 16/97). In particolare, l'art 16 l.r. 22/1997 stabilisce che gli enti ecclesiastici che esercitano l'assistenza ospedaliera di cui all'art 41 l. 833/1987 simili in termini di complessità funzionale e/o dotazione di personale in possesso dei requisiti previsti dall'art 4 c. 2 d.lgs 502/92 "sono equiparati alle aziende ospedaliere" al fine delle tariffe delle prestazioni erogate, al fine di correggere la precedente sperequazione, che ne limitava nella misura del 95 % il riconoscimento, in via del tutto illegittima (T.A.R. Puglia Bari sez I, 16 dicembre 1999, n. 1980).
La medesima legislazione deve, in ogni caso, essere interpretata secondo il principio fondamentale emergente dalla legge dello Stato (art 1 e 2 l.132/1968; art 41 e 43 l.833/78, art 8-quater d.lgs. 229/99) il quale esige parità di trattamento di ordine finanziario tra strutture pubbliche e strutture equiparate.
Quel che rileva, nella specie, non è la natura giuridica privata dell'ente ecclesiastico, bensì il regime giuridico, dettato da leggi dello Stato, che è pubblicistico ed al quale l'ente medesimo è assoggettato.
Ne consegue che con decorrenza 2002, sussiste il diritto dell'ente istante ad ottenere le risorse economiche con gli accessori di legge di uguale misura, attribuite all'azienda ospedaliera pubblica della stessa dimensione quali-quantitativa nonché il diritto al ripiano finanziario annuale previo controllo dei rispettivi bilanci consuntivi.
Quanto alle direttive statali - la cui efficacia vincolante quali "atti di indirizzo e coordinamento" ex art 5 l.833/1978 risulterebbe però venuta meno a seguito della riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione nelle materie di potestà concorrente quali la "tutela della salute" (Corte Cost. 23 luglio 2009 n. 232, T.A.R. Campania Napoli sez I 23 maggio 2005, n. 6840) - il Ministero della Sanità ha ripetutamente avallato il principio della equiparazione degli ospedali classificati, collocando istituti ed enti ecclesiastici che esercitano l'attività ospedaliera quali parte integrante del sistema collocando gli stessi sul medesimo piano delle aziende ospedaliere (Circolare Min. Sanità 21 giugno 1997 prot 100.1/2195).
Anche la giurisprudenza, ivi compresa quella di questo Tribunale, ha condiviso la suesposta lettura, ritenendo illegittime la fissazione di tetti di spesa disomogenei tra ospedali ecclesiastici e e aziende ospedaliere in quanto "incompatibile con l'equiparazione normativamente disposta" (T.A.R. Puglia Bari sez I 7 febbraio 2001, n. 1980, id. 16 dicembre 1999 n. 1980, T.A.R. Campania Napoli sez I 28 febbraio 2007, n. 3016).
Il Consiglio di Stato (sez V 22 aprile 2008, n. 1858) nondimeno condivide la ricostruzione del panorama normativo di riferimento qui operata, affermando che "ai fini dell'operatività del meccanismo dei cd. tetti di spesa, da un lato stanno le strutture pubbliche e quelle ad esse equiparate (ospedali classificati, i.r.c.c.s., etc.), dall'altro quelle private accreditate. Solo per le seconde, invero, ha senso parlare di imposizione di un limite alle prestazioni erogabili; mentre per le strutture che risultano consustanziali al sistema sanitario nazionale (ospedali pubblici, ospedali classificati, i.r.c.c.s., etc.) non è neppure teorizzabile l'interruzione delle prestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limite eteronomamente fissato." Secondo il giudice d'appello, "un conto sono, infatti, le case di cura private, altra cosa sono quelle istituzioni la cui parificazione all'apparato sanitario pubblico rende anche solo teoricamente incompatibile una limitazione delle prestazioni.".
In conclusione, l'espressa ricomprensione degli enti ecclesiastici ex art. 4 d.lgs. 502/1992 nell'ambito delle aziende ospedaliere e della rete ospedaliera pubblica, la previsione di oneri di adeguamento sotto il profilo tecnico-organizzativo, gli obblighi di servizio pubblico evincibili dal paradigma normativo di riferimento, convergono in modo univoco secondo il Collegio nel pieno inserimento dell'ente Miulli nell'apparato sanitario pubblico.
Significativa al riguardo è la stessa circostanza secondo cui non risulta dagli atti depositati in giudizio che l'ente ricorrente abbia mai sottoscritto con l'Azienda sanitaria gli accordi contrattuali di cui all'art. 8-quinques c.2 lett b) d.lgs. 502/92, non avendo la Regione fornito prova del contrario.
L'entrata in vigore della l.133/2008 ha però innovato, secondo il Collegio, il rapporto con i soggetti equiparati mettendo in pratica sullo stesso piano gli enti ecclesiastici e gli altri operatori sanitari privati, imponendo anche con gli istituti, enti ed ospedali di cui agli art 41 e 43 comma 2 l.833/78 e s.m. la stipulazione degli accordi contrattuali ed il vincolo della programmazione annuale regionale.
Tale disciplina innovativa, come prospettato dalla difesa regionale, esplica la sua efficacia quantomeno a partire dall'esercizio finanziario 2009, con l'effetto di canalizzare le pretese dell'ente ricorrente e di tutti gli enti equiparati nell'ambito del potere conformativo di programmazione della spesa annuale sanitaria, con conseguente necessità di rituale impugnazione delle determinazioni autoritative in materia di tetti di spesa, e dei relativi accordi contrattuali.
Il perseguimento del fine di razionalizzazione di tutta la spesa sanitaria è poi stato definitivamente sviluppato ed attuato con la l. r. n. 12/2010 di approvazione del Piano di rientro sanitario, con cui la Regione Puglia ha tassativamente vietato l'erogazione e remunerazione con oneri a carico del S.S.R. di prestazioni effettuate al di fuori dei tetti massimi e dei volumi di attività predeterminati annualmente, anche qui in riferimento alla generalità del sistema sanitario, ivi compresi gli ospedali parificati.
Appare allora evidente come per effetto del crescente deficit della sanità il legislatore abbia in sostanza revisionato il carattere della equiparazione quanto al finanziamento della spesa ospedaliera, collocando su di un piano di parità tutte le strutture sanitarie private, senza alcuna differenziazione, restituendo così omogeneità al sistema, fatte salve le risorse regionali per spese di investimento alla cui remunerazione la Regione Puglia è tenuta, ai sensi dell'art 4 c.15 l.412/91 e s.m.
Ne consegue, ad avviso del Collegio, l'infondatezza della pretesa per il segmento temporale 1 gennaio 2009 - primo semestre 2011, sia a titolo contrattuale che extracontrattuale, che infine di arricchimento senza giusta causa. Sul punto, va chiarito che la pretesa azionata debba qualificarsi ex art 32 c.2 c.p.a. quale azione di risarcimento danni ex art 2043 c.c. da lesione di diritti, essendo pertanto improprio il riferimento da parte dell'ente ricorrente alla responsabilità della PA da "contatto qualificato" o alla pregiudizialità amministrativa, non derivando l'illecito da provvedimenti illegittimi bensì dalla colpevole inerzia regionale nel ripiano finanziario.
7. Dall'affermata piena equiparazione discende, secondo il Collegio, l'onere per l'Amministrazione regionale di provvedere a finanziare il disavanzo risultante dai consuntivi annuali a decorrere dal 2002, sino all'entrata in vigore della l.133/2008, detratte naturalmente le pretese oggetto del contratto di transazione per il periodo 1 gennaio 2002 - 31 dicembre 2008, a titolo di responsabilità extracontrattuale (art 2043 c.c.) non ravvisandosi i presupposti per una responsabilità contrattuale, per "contatto sociale qualificato", fattispecie per altro del tutto impropriamente invocabile, data la natura di diritto soggettivo della pretesa azionata nel presente giudizio.
Quanto alle pretese sino al 31 dicembre 2008, vanno pertanto detratti gli oneri di investimento (costruzione nuovo ospedale e acquisto attrezzature) relativi al periodo 1.01.2002 - 31.12.2008, pretese estinte per transazione per la somma di 45.000.000,00 euro, la quale risulta allo stato interamente liquidata dalla Regione, pur se a titolo di ottemperanza alle provvisionali disposte in sede cautelare.
Restano naturalmente dovute sino a tale data tutte le ulteriori somme espressamente non comprese nell'oggetto della transazione, vale a dire le partite correnti ancora a credito dell'Ospedale Miulli.
Quanto alla domanda subordinata di condanna ex art 2041 c.c., anche a voler prescindere dalla questione di difetto di giurisdizione del G.A. (Cassazione Sezioni Unite 6 febbraio 2009, n. 2865), la specifica disciplina di settore in materia di prestazioni sanitarie rese in eccedenza ai c.d. tetti di spesa rende ad avviso del Collegio (cosi come già statuito con la sentenza n. 798/2011 di questa Sezione) non invocabile nemmeno il diritto all'indennizzo ivi previsto, essendo a monte vietata la stessa utilitas delle prestazioni - così come peraltro avviene in altri settori dell'agere amministrativo - potendo l'Amministrazione fortemente limitarne anche se non completamente azzerarne la remunerazione.
Venendo dunque alla quantificazione del danno lamentato, l'ente ricorrente allega e comprova per l'intero periodo di riferimento un pregiudizio pari a 136.735.878,00 euro pari al differenziale del valore della produzione del Miulli a tariffe di riferimento, unitamente ad euro 39.531.887,00 per investimenti, euro 7.521.793,00 (Colonia Hanseniana) oltre ad interessi pari a 39.882.270,00, per un totale di 223.671.828,00 euro.
Ritiene il Collegio di determinare le somme dovute dalla Regione Puglia con decorrenza 2002 in misura corrispondente alle risorse attribuite all'azienda ospedaliera pubblica della stessa dimensione quali-quantitativa, nonché al ripiano finanziario annuale previo controllo dei rispettivi bilanci consuntivi, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali - trattandosi di debiti di valore, data la valenza extra-contrattuale della pretesa - sino alla pubblicazione della sentenza.
Va respinta infine la domanda di accertamento e condanna alla corresponsione di maggiori oneri bancari e finanziari, poiché assorbita dall'accoglimento della pretesa al ripiano finanziario unitamente ad interessi e rivalutazione.
8. Quanto al danno di immagine, l'ente odierno ricorrente ne collega la lesione soprattutto alla notevole compromissione della fiducia da parte del sistema bancario e dei fornitori, in considerazione della grave esposizione bancaria causata dal mancato trasferimento dei fondi regionali, chiedendone la liquidazione nella misura del 10 % del danno patrimoniale.
Come noto, il risarcimento del danno non patrimoniale secondo fondamentale arresto delle Sezioni Unite della Cassazione (11 novembre 2008, n. 26972) è possibile allorché sussistano tre condizioni: a) la rilevanza costituzionale dell'interesse leso; b) la gravità della lesione nel senso che l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità; c) la non futilità del danno, intesa come mero fastidio o disagio.
Quanto al diritto all'immagine, quale diritto fondamentale della personalità tutelato dall'art 2 Cost., avente ad oggetto "la considerazione che un soggetto ha di sé e nella reputazione di cui gode" (Consiglio d Stato sez V 12 febbraio 2008 n. 491) non può ritenersi esclusivamente riferibile alla persona fisica, bensì agli stessi enti o persone giuridiche (Cassazione civile, sez. III, 04 giugno 2007, n. 12929, Consiglio di Stato sez V 12 febbraio 2008, n. 491).
Ritiene la più recente giurisprudenza che allorquando si verifichi la lesione di tale immagine, è risarcibile, oltre al danno patrimoniale, se verificatosi, e se dimostrato, il danno non patrimoniale costituito - come danno c.d. conseguenza - dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica o dell'ente nel che si esprime la sua immagine, sia sotto il profilo della incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell'agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica o dell'ente e, quindi, nell'agire dell'ente, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica o l'ente di norma interagisca (Cassazione civile sez. III, 04 giugno 2007, n. 12929).
Ritiene il Collegio che la mancata dovuta corresponsione in favore dell'ente Miulli dei fondi straordinari necessari al ripiano delle perdite risultanti dai consuntivi annuali sino all'anno 2008 sia fatto idoneo, secondo la comune esperienza, a determinare le conseguenze negative allegate, vale a dire la compromissione della fiducia da parte del sistema bancario e dei fornitori, in relazione alla cronicità dell'esposizione bancaria e dei notevoli e documentato ritardi di pagamento nei confronti dei fornitori. Pertanto ritiene il Collegio che la notevole entità e cronicità dell'esposizione finanziaria, unitamente all'innegabile risalto della vicenda datone dall'opinione pubblica (c.d. clamor fori) possano costituire ragionevoli indizi ex art. 2729 c.c. per comprovare anche il lamentato danno non patrimoniale da lesione dell'immagine.
Quanto alla quantificazione, da effettuarsi in via equitativa ai sensi degli art. 1226 e 2056 c.c. secondo le circostanze concrete del caso (Cassazione civile, sez. III, 04 giugno 2007, n. 12929, T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 05 marzo 2010, n. 3432) ritiene il Collegio prudente, data la difficoltà se non l'impossibilità di concreta analitica quantificazione, liquidarlo nella misura di 100.000,00 euro.
9. Per i suesposti motivi il ricorso è parzialmente fondato, e per l'effetto va accertato il diritto dell'ente Miulli con decorrenza 2002 e sino al 2008, alla parità di trattamento finanziario corrisposto alle aziende ospedaliere per dimensioni e tipologia similari, nonché ad ottenere risorse per spese di investimento secondo il contratto di transazione sottoscritto il 12 marzo 2009, con conseguente condanna della Regione Puglia al pagamento delle suddette somme in favore del ricorrente, unitamente a rivalutazione ed interessi.
Va altresì accolta la domanda risarcitoria per il danno non patrimoniale da lesione dell'immagine, da liquidarsi in via equitativa in 100.000,00 euro.
Vanno altresì accolti i motivi aggiunti, come da motivazione.
Sussistono giusti motivi ai sensi del combinato disposto degli art 26 c.p.a. e 92 c.p.c. per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite, in relazione alla obiettiva complessità delle questioni trattate.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e per l'effetto:
- accerta il diritto dell'ente Miulli alla parità di trattamento finanziario corrisposto alle aziende ospedaliere per dimensioni e tipologia similari, con conseguente condanna della Regione Puglia in persona del Presidente pro tempore al pagamento in favore dell'ente ricorrente con decorrenza 2002 e sino al 2008 delle spettanze economiche (disavanzo) derivanti dai costi dell'assistenza ospedaliera quantificati per annualità previa ratifica dell'ente di controllo, oltre svalutazione ed interessi legali sino alla pubblicazione della sentenza.
- accerta il diritto dell'ente Miulli ad ottenere risorse per spese di investimento secondo il contratto di transazione sottoscritto il 12 marzo 2009, diritto pienamente soddisfatto nel corso del giudizio, in ordine al quale deve dichiararsi cessata la materia del contendere;
- condanna la Regione Puglia in persona del Presidente pro tempore al pagamento in favore dell'ente ricorrente della ulteriore somma pari a 100.000,00 euro, a ristoro del danno non patrimoniale di immagine.
- respinge l'azione di indebito arricchimento, nonché la pretesa ai maggiori oneri bancari e finanziari, come da motivazione.
- accoglie i motivi aggiunti e per l'effetto annulla la deliberazione G.R. n. 1560/2010.
Spese compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE
Pietro Morea
L'ESTENSORE
Paolo Amovilli
IL REFERENDARIO
Francesca Petrucciani
Depositata in Segreteria il 25 novembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento
Martedì 31 Gennaio 2012 16:53
Liliana D'amico
LEGGE 27 gennaio 2012, n. 3
Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonche' di
composizione delle crisi da sovraindebitamento. (12G0011), in G.U.R.I. del 30 gennaio 2012, n. 24
Capo I
MODIFICHE ALLA LEGISLAZIONE VIGENTE IN MATERIA DI USURA E DI
ESTORSIONE
La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno
approvato;
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Promulga
la seguente legge:
Art. 1
Modifiche alla legge 7 marzo 1996, n. 108
1. All'articolo 14 della legge 7 marzo 1996, n. 108, e successive
modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il comma 2, sono inseriti i seguenti:
«2-bis. Fermo quanto previsto dal comma 7, l'erogazione dei
mutui di cui al comma 2 e' consentita anche in favore
dell'imprenditore dichiarato fallito, previo provvedimento favorevole
del giudice delegato al fallimento, a condizione che il medesimo non
abbia riportato condanne definitive per i reati di cui al titolo VI
del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e successive modificazioni,
ovvero per delitti contro la pubblica amministrazione, la fede
pubblica, l'amministrazione della giustizia, il patrimonio,
l'economia pubblica, l'industria e il commercio, a meno di
intervenuta riabilitazione ai sensi degli articoli 178 e seguenti del
codice penale. Avverso il provvedimento contrario del giudice
delegato e' ammesso reclamo al tribunale fallimentare, del quale non
puo' far parte il giudice che ha emanato il provvedimento reclamato.
2-ter. Le somme erogate a titolo di mutuo ai sensi del comma
2-bis non sono imputabili alla massa fallimentare ne' alle attivita'
sopravvenute dell'imprenditore fallito e sono vincolate, quanto a
destinazione, esclusivamente all'utilizzo secondo le finalita' di cui
al comma 5»;
b) il comma 3 e' sostituito dal seguente:
«3. Il mutuo puo' essere concesso, anche nel corso delle
indagini preliminari, previo parere favorevole del pubblico
ministero, sulla base di concreti elementi acquisiti nel corso delle
indagini preliminari medesime»;
c) al comma 5, primo periodo, dopo la parola: «data» sono
inserite le seguenti: «di presentazione della denuncia per il delitto
di usura ovvero dalla data»;
d) il comma 7 e' sostituito dal seguente:
«7. I mutui di cui al presente articolo non possono essere
concessi a favore di soggetti condannati per il reato di usura, anche
tentato, o per taluno dei reati consumati o tentati di cui agli
articoli 380 e 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura
penale, ovvero sottoposti a misure di prevenzione personali o
patrimoniali ovvero alla speciale misura di cui all'articolo 34 del
codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159. Nei confronti dei
soggetti indagati o imputati per taluno di detti reati ovvero
proposti per le suddette misure, la concessione del mutuo non puo'
essere consentita e, ove sia stata disposta, e' sospesa fino
all'esito dei relativi procedimenti»;
e) al comma 9, la lettera a) e' sostituita dalle seguenti:
«a) se il procedimento penale per il delitto di usura in
relazione al quale il mutuo o la provvisionale sono stati concessi si
conclude con provvedimento di archiviazione, salvo quanto previsto
dalla lettera a-bis), ovvero con sentenza di non luogo a procedere,
di proscioglimento o di assoluzione;
a-bis) quando il procedimento penale non possa ulteriormente
proseguire per prescrizione del reato, per amnistia o per morte
dell'imputato e il giudice debba emettere per tali motivi il
provvedimento di archiviazione o la sentenza, in qualsiasi fase o
grado del processo, ai sensi dell'articolo 129, comma 1, del codice
di procedura penale, quando allo stato degli atti non esistano
elementi documentati, univoci e concordanti in ordine all'esistenza
del danno subito dalla vittima per effetto degli interessi o di altri
vantaggi usurari».
2. All'articolo 15, comma 8, della citata legge n. 108 del 1996, le
parole da: «rappresentanti» fino alla fine del comma sono sostituite
dalle seguenti: «due rappresentanti del Ministero dell'economia e
delle finanze, di cui uno con funzioni di presidente, da due
rappresentanti del Ministero dell'interno, di cui uno nella persona
del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle
iniziative anti-racket ed antiusura, da due rappresentanti del
Ministero dello sviluppo economico e da due rappresentanti del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali. E' previsto un
supplente per ciascuno dei rappresentanti. I componenti effettivi e
supplenti della commissione sono scelti tra i funzionari con
qualifica non inferiore a dirigente di seconda fascia o equiparata.
La partecipazione alla commissione e' a titolo gratuito. Le riunioni
della commissione sono valide quando intervengono almeno cinque
componenti, rappresentanti, comunque, le quattro amministrazioni
interessate. Le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei
presenti e in caso di parita' di voti prevale quello del presidente».
3. All'articolo 16, comma 9, della citata legge n. 108 del 1996, le
parole da: «con l'arresto» fino alla fine del comma sono sostituite
dalle seguenti: «con la reclusione da due a quattro anni».
4. All'articolo 17 della citata legge n. 108 del 1996, dopo il
comma 6-bis e' aggiunto il seguente:
«6-ter. Ove sussistano tutte le condizioni indicate nel comma 1,
e' consentita la presentazione di un'unica istanza di riabilitazione
anche in riferimento a piu' protesti, purche' compresi nello spazio
temporale di un triennio».
Capo I
MODIFICHE ALLA LEGISLAZIONE VIGENTE IN MATERIA DI USURA E DI
ESTORSIONE
Art. 2
Modifiche alla legge 23 febbraio 1999, n. 44
1. Alla legge 23 febbraio 1999, n. 44, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) all'articolo 3:
1) il comma 1 e' sostituito dal seguente:
«1. L'elargizione e' concessa agli esercenti un'attivita'
imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica,
ovvero una libera arte o professione, che subiscono un evento lesivo
in conseguenza di delitti commessi allo scopo di costringerli ad
aderire a richieste estorsive, avanzate anche successivamente ai
fatti, o per ritorsione alla mancata adesione a tali richieste,
ovvero in conseguenza di situazioni di intimidazione anche
ambientale. Per evento lesivo si intende qualsiasi danno a beni
mobili o immobili, ovvero lesioni personali, ovvero un danno sotto
forma di mancato guadagno inerente all'attivita' esercitata»;
2) dopo il comma 1 sono inseriti i seguenti:
«1-bis. Fermo quanto previsto dall'articolo 4, l'elargizione
e' consentita anche in favore del soggetto dichiarato fallito, previo
parere favorevole del giudice delegato al fallimento, a condizione
che il medesimo soggetto non abbia riportato condanne per i reati di
cui agli articoli 216 e 217 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267,
ovvero per delitti contro il patrimonio, l'economia pubblica,
l'industria e il commercio, a meno di intervenuta riabilitazione ai
sensi degli articoli 178 e seguenti del codice penale, ne' sia
indagato o imputato per gli stessi reati. In tale ultimo caso la
concessione dell'elargizione non e' consentita e, ove sia stata
disposta, e' sospesa fino all'esito dei relativi procedimenti.
1-ter. Le somme erogate a titolo di elargizione ai sensi del
comma 1-bis non sono imputabili alla massa fallimentare ne' alle
attivita' sopravvenute del soggetto fallito e sono vincolate, quanto
a destinazione, esclusivamente all'utilizzo secondo le finalita' di
cui all'articolo 15. Il ricavato netto e' per la meta' acquisito dal
curatore quale attivo sopravveniente del fallimento, e per la residua
meta' deve essere impiegato a fini produttivi e di investimento»;
b) dopo l'articolo 18-bis e' inserito il seguente:
«Art. 18-ter (Sostegno degli enti locali alle attivita'
economiche a fini antiestorsivi). - 1. Al fine di sostenere e
incentivare la prevenzione e la tutela delle attivita' economiche
dalle richieste estorsive, gli enti locali possono disporre, tramite
appositi regolamenti, l'esonero, parziale o totale, dal pagamento o
il rimborso, parziale o totale, del pagamento effettuato di tributi
locali, tariffe locali e canoni locali, in favore dei soggetti di cui
all'articolo 3, comma 1.
2. All'attuazione delle disposizioni di cui al comma 1 gli enti
locali provvedono, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica
ad essi assegnati ai fini del patto di stabilita' interno, a carico
dei propri bilanci»;
c) all'articolo 19, comma 1, la lettera d) e' sostituita dalla
seguente:
«d) da tre membri delle associazioni od organizzazioni iscritte
nell'elenco di cui all'articolo 13, comma 2. I membri sono nominati
ogni due anni con decreto del Ministro dell'interno su designazione
degli organismi nazionali associativi maggiormente rappresentativi.
Il Ministro dell'interno, su proposta del Commissario straordinario
del Governo per il coordinamento delle iniziative anti-racket ed
antiusura, determina con proprio decreto i criteri per
l'individuazione della maggiore rappresentativita'»;
d) all'articolo 20:
1) il comma 7 e' sostituito dal seguente:
«7. Le sospensioni dei termini di cui ai commi 1, 3 e 4 e la
proroga di cui al comma 2 hanno effetto a seguito del provvedimento
favorevole del procuratore della Repubblica competente per le
indagini in ordine ai delitti che hanno causato l'evento lesivo di
cui all'articolo 3, comma 1. In presenza di piu' procedimenti penali
che riguardano la medesima parte offesa, anche ai fini delle
sospensioni e della proroga anzidette, e' competente il procuratore
della Repubblica del procedimento iniziato anteriormente»;
2) dopo il comma 7 sono aggiunti i seguenti:
«7-bis. Il prefetto, ricevuta la richiesta di elargizione di
cui agli articoli 3, 5, 6 e 8, compila l'elenco delle procedure
esecutive in corso a carico del richiedente e informa senza ritardo
il procuratore della Repubblica competente, che trasmette il
provvedimento al giudice, o ai giudici, dell'esecuzione entro sette
giorni dalla comunicazione del prefetto.
7-ter. Nelle procedure esecutive riguardanti debiti nei
confronti dell'erario, ovvero di enti previdenziali o assistenziali,
non sono poste a carico dell'esecutato le sanzioni dalla data di
inizio dell'evento lesivo, come definito dall'articolo 3, comma 1,
fino al termine di scadenza delle sospensioni e della proroga di cui
ai commi da 1 a 4 del presente articolo».
Capo I
MODIFICHE ALLA LEGISLAZIONE VIGENTE IN MATERIA DI USURA E DI
ESTORSIONE
Art. 3
Modifica all'articolo 1, comma 881, della legge 27 dicembre 2006, n.
296
1. All'articolo 1, comma 881, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, fatta eccezione per i
soggetti di cui all'articolo 2 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 11 giugno 1997, n. 315, per i quali
permangono i vincoli di destinazione previsti dalla legge 7 marzo
1996, n. 108».
Capo I
MODIFICHE ALLA LEGISLAZIONE VIGENTE IN MATERIA DI USURA E DI
ESTORSIONE
Art. 4
Modifiche all'articolo 629 del codice penale
1. All'articolo 629 del codice penale sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) al primo comma, le parole: «con la multa da euro 516 a euro
2.065» sono sostituite dalle seguenti: «con la multa da euro 1.000 a
euro 4.000»;
b) al secondo comma, le parole: «da euro 1.032 a euro 3.098» sono
sostituite dalle seguenti: «da euro 5.000 a euro 15.000».
Capo I
MODIFICHE ALLA LEGISLAZIONE VIGENTE IN MATERIA DI USURA E DI
ESTORSIONE
Art. 5
Modifica all'articolo 135 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163
1. All'articolo 135, comma 1, del codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, dopo le parole: «passata in giudicato» sono
inserite le seguenti: «per reati di usura, riciclaggio nonche'».
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 6
Finalita'
1. Al fine di porre rimedio alle situazioni di sovraindebitamento
non soggette ne' assoggettabili alle vigenti procedure concorsuali,
e' consentito al debitore concludere un accordo con i creditori
nell'ambito della procedura di composizione della crisi disciplinata
dal presente capo.
2. Ai fini del presente capo, per «sovraindebitamento» si intende
una situazione di perdurante squilibrio tra le obbligazioni assunte e
il patrimonio prontamente liquidabile per farvi fronte, nonche' la
definitiva incapacita' del debitore di adempiere regolarmente le
proprie obbligazioni.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 7
Presupposti di ammissibilita'
1. Il debitore in stato di sovraindebitamento puo' proporre ai
creditori, con l'ausilio degli organismi di composizione della crisi
di cui all'articolo 15 con sede nel circondario del tribunale
competente ai sensi dell'articolo 9, comma 1, un accordo di
ristrutturazione dei debiti sulla base di un piano che assicuri il
regolare pagamento dei creditori estranei all'accordo stesso,
compreso l'integrale pagamento dei titolari di crediti privilegiati
ai quali gli stessi non abbiano rinunciato, anche parzialmente, salvo
quanto previsto dall'articolo 8, comma 4. Il piano prevede le
scadenze e le modalita' di pagamento dei creditori, anche se
suddivisi in classi, le eventuali garanzie rilasciate per
l'adempimento dei debiti, le modalita' per l'eventuale liquidazione
dei beni. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 13, comma 1,
il piano puo' anche prevedere l'affidamento del patrimonio del
debitore ad un fiduciario per la liquidazione, la custodia e la
distribuzione del ricavato ai creditori.
2. La proposta e' ammissibile quando il debitore:
a) non e' assoggettabile alle procedure previste dall'articolo 1
del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e successive modificazioni;
b) non ha fatto ricorso, nei precedenti tre anni, alla procedura
di composizione della crisi.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 8
Contenuto dell'accordo
1. La proposta di accordo prevede la ristrutturazione dei debiti e
la soddisfazione dei crediti attraverso qualsiasi forma, anche
mediante cessione dei redditi futuri.
2. Nei casi in cui i beni o i redditi del debitore non siano
sufficienti a garantire la fattibilita' del piano, la proposta deve
essere sottoscritta da uno o piu' terzi che consentono il
conferimento, anche in garanzia, di redditi o beni sufficienti per
l'attuabilita' dell'accordo.
3. Nella proposta di accordo sono indicate eventuali limitazioni
all'accesso al mercato del credito al consumo, all'utilizzo degli
strumenti di pagamento elettronico a credito e alla sottoscrizione di
strumenti creditizi e finanziari.
4. Il piano puo' prevedere una moratoria fino ad un anno per il
pagamento dei creditori estranei quando ricorrono cumulativamente le
seguenti condizioni:
a) il piano risulti idoneo ad assicurare il pagamento alla
scadenza del nuovo termine;
b) l'esecuzione del piano sia affidata ad un liquidatore nominato
dal giudice su proposta dell'organismo di composizione della crisi;
c) la moratoria non riguardi il pagamento dei titolari di crediti
impignorabili.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 9
Deposito della proposta di accordo
1. La proposta di accordo e' depositata presso il tribunale del
luogo di residenza o sede del debitore.
2. Il debitore, unitamente alla proposta, deposita l'elenco di
tutti i creditori, con l'indicazione delle somme dovute, dei beni e
degli eventuali atti di disposizione compiuti negli ultimi cinque
anni, corredati delle dichiarazioni dei redditi degli ultimi tre anni
e dell'attestazione sulla fattibilita' del piano, nonche' l'elenco
delle spese correnti necessarie al sostentamento suo e della sua
famiglia, previa indicazione della composizione del nucleo familiare
corredata del certificato dello stato di famiglia.
3. Il debitore che svolge attivita' d'impresa deposita altresi' le
scritture contabili degli ultimi tre esercizi, unitamente a
dichiarazione che ne attesta la conformita' all'originale.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 10
Procedimento
1. Il giudice, se la proposta soddisfa i requisiti previsti dagli
articoli 7 e 9, fissa immediatamente con decreto l'udienza,
disponendo la comunicazione ai creditori presso la residenza o la
sede legale, anche per telegramma o per lettera raccomandata con
avviso di ricevimento o per telefax o per posta elettronica
certificata, della proposta e del decreto contenente l'avvertimento
dei provvedimenti che egli puo' adottare ai sensi del comma 3 del
presente articolo.
2. Con il decreto di cui al comma 1, il giudice dispone idonea
forma di pubblicita' della proposta e del decreto, oltre, nel caso in
cui il proponente svolga attivita' d'impresa, alla pubblicazione
degli stessi in apposita sezione del registro delle imprese.
3. All'udienza il giudice, in assenza di iniziative o atti in frode
ai creditori, dispone che, per non oltre centoventi giorni, non
possono, sotto pena di nullita', essere iniziate o proseguite azioni
esecutive individuali ne' disposti sequestri conservativi ne'
acquistati diritti di prelazione sul patrimonio del debitore che ha
presentato la proposta di accordo, da parte dei creditori aventi
titolo o causa anteriore. La sospensione non opera nei confronti dei
titolari di crediti impignorabili.
4. Durante il periodo previsto dal comma 3, le prescrizioni
rimangono sospese e le decadenze non si verificano.
5. Le procedure esecutive individuali possono essere sospese ai
sensi del comma 3 per una sola volta, anche in caso di successive
proposte di accordo.
6. Si applicano, in quanto compatibili, gli articoli 737 e seguenti
del codice di procedura civile. Il reclamo si propone al tribunale e
del collegio non puo' far parte il giudice che ha pronunciato il
provvedimento.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 11
Raggiungimento dell'accordo
1. I creditori fanno pervenire, anche per telegramma o per lettera
raccomandata con avviso di ricevimento o per telefax o per posta
elettronica certificata, all'organismo di composizione della crisi,
dichiarazione sottoscritta del proprio consenso alla proposta, come
eventualmente modificata.
2. Ai fini dell'omologazione di cui all'articolo 12, e' necessario
che l'accordo sia raggiunto con i creditori rappresentanti almeno il
70 per cento dei crediti.
3. L'accordo non pregiudica i diritti dei creditori nei confronti
dei coobbligati, fideiussori del debitore e obbligati in via di
regresso.
4. L'accordo non determina la novazione delle obbligazioni, salvo
che sia diversamente stabilito.
5. L'accordo e' revocato di diritto se il debitore non esegue
integralmente, entro novanta giorni dalle scadenze previste, i
pagamenti dovuti alle Agenzie fiscali e agli enti gestori di forme di
previdenza e assistenza obbligatorie.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 12
Omologazione dell'accordo
1. Se l'accordo e' raggiunto, l'organismo di composizione della
crisi trasmette a tutti i creditori una relazione sui consensi
espressi e sul raggiungimento della percentuale di cui all'articolo
11, comma 2, allegando il testo dell'accordo stesso. Nei dieci giorni
successivi al ricevimento della relazione, i creditori possono
sollevare le eventuali contestazioni. Decorso tale ultimo termine,
l'organismo di composizione della crisi trasmette al giudice la
relazione, allegando le contestazioni ricevute, nonche'
un'attestazione definitiva sulla fattibilita' del piano.
2. Verificato il raggiungimento dell'accordo con la percentuale di
cui all'articolo 11, comma 2, verificata l'idoneita' ad assicurare il
pagamento dei creditori estranei e risolta ogni altra contestazione,
il giudice omologa l'accordo e ne dispone l'immediata pubblicazione
utilizzando tutte le forme di cui all'articolo 10, comma 2. Si
applicano, in quanto compatibili, gli articoli 737 e seguenti del
codice di procedura civile. Il reclamo, anche avverso il
provvedimento di diniego, si propone al tribunale e del collegio non
puo' far parte il giudice che ha pronunciato il provvedimento.
3. Dalla data di omologazione ai sensi del comma 2 e per un periodo
non superiore ad un anno, l'accordo produce gli effetti di cui
all'articolo 10, comma 3.
4. Gli effetti di cui al comma 3 vengono meno in caso di
risoluzione dell'accordo o di mancato pagamento dei creditori
estranei. L'accertamento del mancato pagamento dei creditori estranei
e' chiesto al giudice con ricorso da decidere in camera di consiglio,
ai sensi degli articoli 737 e seguenti del codice di procedura
civile.
5. La sentenza di fallimento pronunciata a carico del debitore
risolve l'accordo.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 13
Esecuzione dell'accordo
1. Se per la soddisfazione dei crediti sono utilizzati beni
sottoposti a pignoramento ovvero se previsto dall'accordo, il
giudice, su proposta dell'organismo di composizione della crisi,
nomina un liquidatore che dispone in via esclusiva degli stessi e
delle somme incassate. Si applica l'articolo 28 del regio decreto 16
marzo 1942, n. 267.
2. L'organismo di composizione della crisi risolve le eventuali
difficolta' insorte nell'esecuzione dell'accordo e vigila sull'esatto
adempimento dello stesso, comunicando ai creditori ogni eventuale
irregolarita'. Sulle contestazioni che hanno ad oggetto la violazione
di diritti soggettivi e sulla sostituzione del liquidatore per
giustificati motivi decide il giudice investito della procedura.
3. Il giudice, sentito il liquidatore e verificata la conformita'
dell'atto dispositivo all'accordo e al piano, anche con riferimento
alla possibilita' di pagamento dei creditori estranei, autorizza lo
svincolo delle somme e ordina la cancellazione della trascrizione del
pignoramento, delle iscrizioni relative ai diritti di prelazione,
nonche' di ogni altro vincolo.
4. I pagamenti e gli atti dispositivi dei beni posti in essere in
violazione dell'accordo e del piano sono nulli.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 14
Impugnazione e risoluzione dell'accordo
1. L'accordo puo' essere annullato dal tribunale su istanza di ogni
creditore, in contraddittorio con il debitore, quando e' stato
dolosamente aumentato o diminuito il passivo, ovvero sottratta o
dissimulata una parte rilevante dell'attivo ovvero dolosamente
simulate attivita' inesistenti. Non e' ammessa alcuna altra azione di
annullamento.
2. Se il proponente non adempie regolarmente agli obblighi
derivanti dall'accordo, se le garanzie promesse non vengono
costituite o se l'esecuzione dell'accordo diviene impossibile per
ragioni non imputabili al debitore, ciascun creditore puo' chiedere
al tribunale la risoluzione dello stesso.
3. Il ricorso per la risoluzione e' proposto, a pena di decadenza,
entro un anno dalla scadenza del termine fissato per l'ultimo
adempimento previsto dall'accordo.
4. L'annullamento e la risoluzione dell'accordo non pregiudicano i
diritti acquistati dai terzi in buona fede.
5. Nei casi previsti dai commi 1 e 2, si applicano, in quanto
compatibili, gli articoli 737 e seguenti del codice di procedura
civile.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 15
Organismi di composizione della crisi
1. Gli enti pubblici possono costituire organismi con adeguate
garanzie di indipendenza e professionalita' deputati, su istanza
della parte interessata, alla composizione delle crisi da
sovraindebitamento.
2. Gli organismi di cui al comma 1 sono iscritti in un apposito
registro tenuto presso il Ministero della giustizia.
3. Il Ministro della giustizia determina i criteri e le modalita'
di iscrizione nel registro di cui al comma 2, con regolamento da
adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge. Con lo stesso decreto sono disciplinate,
altresi', la formazione dell'elenco e la sua revisione, l'iscrizione,
la sospensione e la cancellazione degli iscritti, nonche' la
determinazione delle indennita' spettanti agli organismi di cui al
comma 4, a carico dei soggetti che ricorrono alla procedura.
4. Gli organismi di conciliazione costituiti presso le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura ai sensi
dell'articolo 2 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, e successive
modificazioni, il segretariato sociale costituito ai sensi
dell'articolo 22, comma 4, lettera a), della legge 8 novembre 2000,
n. 328, gli ordini professionali degli avvocati, dei commercialisti
ed esperti contabili e dei notai sono iscritti di diritto, a semplice
domanda, nel registro di cui al comma 2.
5. Dalla costituzione degli organismi di cui al comma 1 non devono
derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e ai
componenti degli stessi non spetta alcun compenso o rimborso spese o
indennita' a qualsiasi titolo corrisposti.
6. Le attivita' degli organismi di cui al comma 1 devono essere
svolte nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 16
Iscrizione nel registro
1. Gli organismi di cui all'articolo 15, unitamente alla domanda di
iscrizione nel registro, depositano presso il Ministero della
giustizia il proprio regolamento di procedura e comunicano
successivamente le eventuali variazioni.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 17
Compiti dell'organismo di composizione della crisi
1. L'organismo di composizione della crisi, oltre a quanto previsto
dagli articoli 11, 12 e 13, assume ogni opportuna iniziativa,
funzionale alla predisposizione del piano di ristrutturazione, al
raggiungimento dell'accordo e alla buona riuscita dello stesso,
finalizzata al superamento della crisi da sovraindebitamento, e
collabora con il debitore e con i creditori anche attraverso la
modifica del piano oggetto della proposta di accordo.
2. Lo stesso organismo verifica la veridicita' dei dati contenuti
nella proposta e nei documenti allegati, attesta la fattibilita' del
piano ai sensi dell'articolo 9, comma 2, e trasmette al giudice la
relazione sui consensi espressi e sulla maggioranza raggiunta ai
sensi dell'articolo 12, comma 1.
3. L'organismo esegue la pubblicita' della proposta e dell'accordo,
ed effettua le comunicazioni disposte dal giudice nell'ambito del
procedimento previsto dal presente capo.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 18
Accesso alle banche dati pubbliche
1. Per lo svolgimento dei compiti e delle attivita' previsti dal
presente capo, il giudice e, previa autorizzazione di quest'ultimo,
gli organismi di cui all'articolo 15 possono accedere ai dati
contenuti nell'anagrafe tributaria, nei sistemi di informazioni
creditizie, nelle centrali rischi e nelle altre banche dati
pubbliche, nel rispetto delle disposizioni contenute nel codice in
materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del codice di deontologia e di
buona condotta per i sistemi informativi gestiti da soggetti privati
in tema di crediti al consumo, affidabilita' e puntualita' nei
pagamenti, di cui alla deliberazione del Garante per la protezione
dei dati personali 16 novembre 2004, n. 8, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 300 del 23 dicembre 2004.
2. I dati personali acquisiti per le finalita' di cui al comma 1
possono essere trattati e conservati per i soli fini e tempi della
procedura e devono essere distrutti contestualmente alla sua
conclusione o cessazione. Dell'avvenuta distruzione e' data
comunicazione al titolare dei suddetti dati, tramite lettera
raccomandata con avviso di ricevimento o tramite posta elettronica
certificata, non oltre quindici giorni dalla distruzione medesima.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 19
Sanzioni
1. Salvo che il fatto costituisca piu' grave reato, e' punito con
la reclusione da sei mesi a due anni e con la multa da 1.000 a 50.000
euro il debitore che:
a) al fine di ottenere l'accesso alla procedura di composizione
della crisi di cui al presente capo, aumenta o diminuisce il passivo
ovvero sottrae o dissimula una parte rilevante dell'attivo ovvero
dolosamente simula attivita' inesistenti;
b) al fine di ottenere l'accesso alla procedura di composizione
della crisi di cui al presente capo, produce documentazione
contraffatta o alterata, ovvero sottrae, occulta o distrugge, in
tutto o in parte, la documentazione relativa alla propria situazione
debitoria ovvero la propria documentazione contabile;
c) nel corso della procedura, effettua pagamenti non previsti nel
piano oggetto dell'accordo, fatto salvo il regolare pagamento dei
creditori estranei;
d) dopo il deposito della proposta di accordo di ristrutturazione
dei debiti, e per tutta la durata della procedura, aggrava la sua
posizione debitoria;
e) intenzionalmente non rispetta i contenuti dell'accordo.
2. Il componente dell'organismo di composizione della crisi che
rende false attestazioni in ordine all'esito della votazione dei
creditori sulla proposta di accordo formulata dal debitore ovvero in
ordine alla veridicita' dei dati contenuti in tale proposta o nei
documenti ad essa allegati ovvero in ordine alla fattibilita' del
piano di ristrutturazione dei debiti proposto dal debitore e' punito
con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da 1.000 a 50.000
euro.
3. La stessa pena di cui al comma 2 si applica al componente
dell'organismo di composizione della crisi che cagiona danno ai
creditori omettendo o rifiutando senza giustificato motivo un atto
del suo ufficio.
Capo II
PROCEDIMENTO PER LA COMPOSIZIONE DELLE CRISI DA SOVRAINDEBITAMENTO
Art. 20
Disposizioni transitorie e finali
1. Con uno o piu' decreti, il Ministro della giustizia stabilisce,
anche per circondario di tribunale, la data a decorrere dalla quale i
compiti e le funzioni che il presente capo attribuisce agli organismi
di composizione della crisi di cui all'articolo 15 sono svolti in via
esclusiva dai medesimi.
2. I compiti e le funzioni attribuiti agli organismi di
composizione della crisi possono essere anche svolti da un
professionista in possesso dei requisiti di cui all'articolo 28 del
regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e successive modificazioni,
ovvero da un notaio, nominati dal presidente del tribunale o dal
giudice da lui delegato. Con decreto del Ministro della giustizia
sono stabilite, in considerazione del valore della procedura e delle
finalita' sociali della medesima, le tariffe applicabili
all'attivita' svolta dai professionisti, da porre a carico dei
soggetti che ricorrono alla procedura.
3. Il professionista di cui al comma 2 e' equiparato, anche agli
effetti penali, al componente dell'organismo di composizione della
crisi.
4. Il Ministro della giustizia trasmette alle Camere una relazione
annuale sullo stato di attuazione della presente legge.
Capo III
ENTRATA IN VIGORE
Art. 21
Entrata in vigore
1. La presente legge entra in vigore il trentesimo giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sara' inserita
nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica
italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla
osservare come legge dello Stato.
Data a Roma, addi' 27 gennaio 2012
NAPOLITANO
Monti, Presidente del Consiglio dei
Ministri
Visto, il Guardasigilli: Severino
LAVORI PREPARATORI
Senato della Repubblica (atto n. 307 ):
Presentato dal sen. Centaro il 30 aprile 2008.
Assegnato alla 2ª Commissione (Giustizia), in sede referente, il
27 maggio 2008 con pareri delle Commissioni. 1ª, 5ª, 6ª e 10ª.
Esaminato dalla 2ª Commissione, in sede referente, il 23
settembre; 7, 14 ottobre; 5, 18 novembre; 18 dicembre 2008; 14, 21
gennaio; 11 e 17 marzo 2009.
Relazione scritta annunciata il 26 marzo 2009 (atto n. 307-A)
relatore sen. Mazzatorta.
Esaminato in aula il 26 e 31 marzo 2009 ed approvato il 1° aprile
2009.
Camera dei deputati (atto n. 2364 ):
Assegnato alla II Commissione (Giustizia), in sede referente, l'8
aprile 2009 con pareri delle Commissioni I, V, VI, VIII, X, XI, XII e
questioni regionali.
Esaminato dalla II Commissione, in sede referente, il 23, 29
aprile; 7, 14, 20 maggio; 9, 16, 17, 18, 23 giugno; 2, 8,15, 30
luglio; 10, 16 settembre; 21, 22, 27 ottobre 2009; 28 gennaio; 26, 27
maggio; 30 luglio 2010.
Nuovamente assegnato alla II Commissione (Giustizia), in sede
legislativa il 24 marzo 2011.
Esaminato dalla II Commissione, in sede legislativa, il 29 marzo;
13 aprile; 25 maggio; 5, 6 luglio ed approvato, con modificazioni, il
26 ottobre 2011.
Senato della Repubblica (atto n 307-B):
Assegnato alla 2ª Commissione (Giustizia), in sede referente, il
30 novembre 2011 con pareri delle Commissioni 1ª, 5ª, 6ª e 10ª.
Esaminato dalla 2ª Commissione, in sede referente, il 10 gennaio
2012.
Nuovamente assegnato alla 2ª Commissione (Giustizia), in sede
deliberante, l'11 gennaio 2012.
Esaminato dalla 2ª Commissione, in sede deliberante, il 12
gennaio 2012 ed approvato il 17 gennaio 2012.
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Diniego di contributi legati ad eventi sismici: è il T.A.R. Lazio a dover decidere delle relative controversie?
Domenica 22 Gennaio 2012 16:52
Melita Manola
N. 3085/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 97 Reg. Ric.
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
su opposizione a decreto ingiuntivo emesso
nel ricorso numero di registro generale 97 del 2005, proposto da M. S., rappresentato e difeso dall'avv. Anna Arena, con domicilio eletto presso lo stesso difensore, in Catania, via Firenze, 20;
contro
Ministero della Difesa, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr. dello Stato, domiciliataria per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149; 5^ Reggimento Fanteria Aosta;
per la restituzione,
mediante decreto ingiuntivo, delle ritenute previdenziali ed assistenziali praticate dall'Amministrazione sul trattamento retributivo del ricorrente durante il periodo di emergenza connesso agli eventi eruttivi e sismici verificatesi nell'area etnea tra il 2001 ed il 2002 (O.P.C.M. 3254/2002).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2011 il dott. Calogero Ferlisi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Col ricorso in epigrafe M. S. ha chiesto al Presidente di questa Sezione l'emissione di decreto ingiuntivo ai fini della restituzione, da parte dell'Amministrazione di appartenenza, delle somme trattenute, a titolo di contributi previdenziali ed assistenziali, sulla retribuzione spettantegli; e ciò senza tenere conto della sospensione contributiva disposta dall'art. 5 dell'Ord.za P.C.M. n. 3254/2002.
Il ricorso è stato accolto con decreto ingiuntivo n. 126/2005, col quale è stato ordinato all'Amministrazione di restituire al ricorrente la contribuzione frattanto trattenuta.
2. L'Amministrazione ingiunta ha proposto rituale opposizione adducendo, sia l'inesistenza delle condizioni di ammissibilità del procedimento monitorio, sia, tra l'altro, la non spettanza del beneficio di legge, siccome limitato ai soli lavoratori del settore privato.
3. Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2011, dopo ampia discussione, il ricorso è passato in decisione.
DIRITTO
- 1. Ai fini del decidere, occorre fare anche un breve cenno al quadro normativo nel quale si inserisce la vertenza in esame:
-- 1.a) Con D.P.C.M. 23.7.2001 (in GURI 27.7.2001, n. 173) è stato dichiarato lo " ... stato di emergenza nel territorio della provincia di Catania interessata da gravi fenomeni eruttivi connessi all'attività vulcanica dell'Etna" e tale decreto richiama espressamente "... l'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225" (legge di "Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile").
-- 1.b) Successivamente è stato emanato il D.P.C.M. 29.10.2002 (in GURI 4.11.2002, n. 258) che così dispone: "Ai sensi e per gli effetti dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, è dichiarato, fino al 31 marzo 2003, lo stato di emergenza nel territorio della provincia di Catania, in conseguenza dei gravi fenomeni eruttivi connessi all'attività vulcanica dell'Etna e degli eventi sismici concernenti la medesima area"; e ciò fino alla data del 31.3.2003, successivamente prorogata.
-- 1.c) Lo stesso giorno 4.11.2002 (di pubblicazione nella GURI del citato D.P.C.M. del 2002) è stato emanato il D.L. 4.11.2002, n. 245, recante "Interventi urgenti a favore delle popolazioni colpite dalle calamità naturali nelle regioni Molise, Sicilia e Puglia, nonché ulteriori disposizioni in materia di protezione civile". Tale decreto, (convertito in legge con modificazioni, dall'art. 1 della L. 27 dicembre 2002, n. 286, in GURI 30.12.2002, n. 304), all'art. 4, così recita: "Per i soggetti che alle date del 29 e 31 ottobre 2002, nonché 8 novembre 2002, erano residenti, avevano sede operativa o esercitavano la propria attività lavorativa, produttiva o di funzione nei comuni e nei territori individuati nei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri in pari data, sono sospesi fino al 31 marzo 2003 i termini di prescrizione, decadenza e quelli perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, anche previdenziali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, in scadenza nel periodo di vigenza delle dichiarazioni di emergenza. Con provvedimento adottato ai sensi dell'articolo 9, comma 2, della legge 27 luglio 2000, n. 212, sono sospesi fino al 31 marzo 2003 i termini per l'adempimento di obblighi di natura tributaria. ....".
-- 1.d) Con successiva Ordinanza 29.11.2002, n. 3254 (in GURI 6.12.2002, n. 286), la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha disposto "Primi interventi urgenti diretti a fronteggiare i danni conseguenti ai gravi fenomeni eruttivi connessi all'attività vulcanica dell'Etna nel territorio della provincia di Catania ed agli eventi sismici concernenti la medesima area", e visti il citato D.P.C.M. 29.10.2002, ed il citato D.L. 4.11.2002, n. 245, ha stabilito, all'art. 5, che:
"1. Nei confronti dei soggetti residenti, aventi sede legale od operativa nel territorio di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 ottobre 2002 sono sospesi, fino al 31 marzo 2003, i versamenti dei contributi di previdenza e di assistenza sociale e dei premi per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali, ivi compresa la quota a carico dei lavoratori dipendenti, nonché di quelli con contratto di collaborazione coordinata e continuativa. Per lo stesso periodo sono sospesi i termini per l'effettuazione degli adempimenti connessi al versamento dei contributi di cui sopra.
"2. La riscossione dei contributi previdenziali ed assistenziali e dei premi dovuti per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali non corrisposti per effetto della sospensione di cui al comma 1 avverrà mediante rate mensili pari a otto volte i mesi interi di durata della sospensione. Gli adempimenti non eseguiti per effetto della sospensione di cui al comma 1 sono effettuati entro il secondo mese successivo al termine della sospensione, mentre le rate di contributi sono versate a partire dal terzo mese successivo alla sospensione stessa" ... (omissis).
-- 1.e) Il predetto articolo 5 è stato successivamente abrogato dall'art. 2, dell'O.P.C.M. 10.6.2005, n. 3442, recante " Ulteriori misure urgenti di protezione civile dirette a fronteggiare i danni conseguenti ai gravi eventi sismici e vulcanici nel territorio della provincia di Catania". Questa nuova ordinanza di protezione civile, per un verso, all'art. 1, comma 1, indica specificatamente l'elenco dei comuni interessati dagli eventi calamitosi di cui al citato DPCM 29 ottobre 2002 (Belpasso; Castiglione di Sicilia; Linguaglossa; Nicolosi; Ragalna; Acireale; Milo; Piedimonte Etneo; Santa Venerina; Zafferana Etnea; Giarre; Sant'Alfio; Acicatena) e, per altro verso, al comma 2, precisa espressamente che "La sospensione dei versamenti dei contributi e premi prevista dall'art. 5 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 novembre 2002, n. 3254, e successive modificazioni, si applica nei confronti dei datori di lavoro privati aventi sede legale od operativa nei comuni di cui al comma 1".
Inoltre, all'art. 2, l'Ordinanza cit. prevede quanto segue:
"2. 1. Gli Enti previdenziali disciplinano le modalità di recupero dei contributi sospesi, che devono essere restituiti da parte dei soggetti di cui all'art. 1, comma 2, mediante rate mensili pari al numero dei mesi interi di durata della sospensione.
"2. I contributi e premi sospesi alla data di pubblicazione della presente ordinanza, in favore dei soggetti diversi da quelli contemplati dall'art. 1 del presente provvedimento, sono oggetto di ripetizione sulla base di un apposito piano di rientro della durata massima di ventiquattro mesi predisposto dagli Enti competenti, che tiene conto, ove possibile, della situazione economica di ogni singolo soggetto debitore.
"3. Dalla data di entrata in vigore della presente ordinanza, sono abrogate le disposizioni previste dall'art. 5 dell'ordinanza n. 3254/2002 del Presidente del Consiglio dei Ministri di protezione civile, e successive modificazioni, in contrasto con il presente provvedimento".
-- 1.f) La citata O.P.C.M. 3442/2005 è stata tuttavia annullata in sede giurisdizionale nella parte in cui limitava il beneficio della sospensione contributiva ai soli lavoratori privati (cfr. T.A.R. Catania, sent. 26/1/2006, n. 95, confermata in appello dal C.g.a.).
-- 1.g) Indi è intervenuto in materia il Legislatore che ha emanando il D.L. 9.10.2006, n. 263 (Convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 6.12.2006, n. 290), recante "Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania. Misure per la raccolta differenziata", che all'art. 6, comma 1-bis (al fine evidente di superare gli effetti delle ricordate pronunzie giurisdizionali di annullamento della citata O.P.C.M. 3442/2005) ha così disposto: "1-bis. La legge 24 febbraio 1992, n. 225, si interpreta nel senso che le disposizioni delle ordinanze di protezione civile che prevedono il beneficio della sospensione dei versamenti dei contributi previdenziali ed assistenziali e dei premi assicurativi si applicano esclusivamente ai datori di lavoro privati aventi sede legale ed operativa nei comuni individuati da ordinanze di protezione civile".
-- 1.h) La giurisprudenza, in un primo momento, ha ritenuto tale norma come priva di valore retroattivo, in quanto non realmente interpretativa (cfr. C.g.a. 1150/2008 di conferma della sentenza del T.A.R. Catania n. 1229 del 17 luglio 2007); ma la Corte costituzionale, investita della relativa questione di legittimità costituzionale dal T.A.R. Molise, ne ha dichiarato (con sentenza 1.8.2008, n. 325, in GURI 6.8.2008, n. 33), l'inammissibilità ritenendo, in concreto (come meglio si dirà in seguito), che la norma censurata abbia natura interpretativa e pertanto legittimo effetto retroattivo.
- 2. Ciò posto, va affermata, preliminarmente, la competenza territoriale di questo T.A.R. Sicilia, Sez. staccata di Catania, non trovando applicazione, nel caso in esame, la speciale competenza del T.A.R. del Lazio, prevista (in tema di situazioni emergenziali dichiarate ex art. 5 L. 225/1992) dall'art. 135 comma 1 lett. e) del cod. proc. amm. (norma che sostituisce, in sostanza, e senza soluzione di continuità, la previsione di cui all'art. 3, commi 2bis e ss., D.L. 245/2005, convertito con L. 21/2006, abrogato a decorrere dal 18.9.2010 proprio dal cod. proc. amm., allegato 4, art. 4, p. 34).
Occorre, a tal fine, considerare che la lett. e) cit., sia nel testo originario, sia nel testo risultante dalla novella introdotta col "correttivo" al cod. proc. amm. (di cui al D.l.vo n. 195/2011, entrato in vigore il 9.12.2011, nelle more della stesura della presente sentenza), individua la competenza funzionale inderogabile del T.A.R. del Lazio, sede di Roma, come segue:
I) quanto al testo originario, rientrano nella competenza funzionale del T.A.R. Lazio "le controversie di cui all'articolo 133, comma 1, lettera p)" cod. proc. amm., articolo questo che riguarda le questioni - rimesse alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo - aventi ad oggetto:
- o "le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225",
- oppure "le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti ...".
Ora, è pur vero che la questione oggetto del presente giudizio è collegata alla situazione emergenziale determinatasi nell'area etnea a seguito degli eventi sismici ed eruttivi del 2001-2002 (ed all'Ordinanza di protezione civile 29.11.2002, n. 3254), ma tale questione non può farsi rientrare in nessuna delle due ipotesi prima citate, dato che non sono impugnati, né provvedimenti ascrivibili direttamente all'organo commissariale straordinario, né provvedimenti "comunque" relativi alla "gestione del ciclo dei rifiuti";
II) quanto al testo novellato del cod. proc. amm., la competenza di questo T.A.R. locale ne risulta, viepiù, confermata dato che la modifica introdotta con il citato provvedimento correttivo (entrato in vigore il 9.12.2011), attribuisce al T.A.R. del Lazio le (sole e tassative) "... controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza ..."; ribadendo, in tal modo, che, nell'ipotesi di impugnazione di atti non imputabili direttamente all'organo commissariale di protezione civile, la competenza territoriale si ripartisce tra i TT.AA.RR. locali ed il T.A.R. del Lazio esclusivamente secondo le regole ordinarie (artt. 13-14-15-16 cod. proc. amm.).
Da quanto detto discende che la competenza relativa alla presente vertenza (peraltro introitata nel 2005, ossia in ben altro contesto giuridico-processuale) è di questo T.A.R. Sicilia, Sez. staccata di Catania, tenuto conto della sede di servizio del ricorrente e quindi del cd. "foro speciale" del pubblico impiego (anche perché le norme che, come quelle prima ricordate, individuano il giudice competente in deroga agli ordinari criteri di precostituzione dello stesso, non possono che essere interpretate ad litteram e quindi restrittivamente).
4. Nel merito, il Collegio ritiene che l'opposizione meriti accoglimento.
Come prima ricordato, la materia di che trattasi, dopo varie incertezze, di natura amministrativa e giurisprudenziale (cfr. ex multis Tar Sicilia, Sez. staccata di Catania, sent. 26/1/2006, n. 95 che ha annullato l'O.P.C.M. del 10.6.2005 n. 3442, dichiarando nella sostanza il diritto dei dipendenti pubblici allo sgravio contributivo), è stata compiutamente definita dell'art. 6, comma 1 bis, del D.L. n. 263/2006 già citato, a tenore del quale "La legge 24 febbraio 1992, n. 225, si interpreta nel senso che le disposizioni delle ordinanze di protezione civile che prevedono il beneficio della sospensione dei versamenti dei contributi previdenziali ed assistenziali e dei premi assicurativi si applicano esclusivamente ai datori di lavoro privati aventi sede legale ed operativa nei comuni individuati da ordinanze di protezione civile".
E tale norma, in un primo tempo ritenuta irretroattiva dalla giurisprudenza di 1^ e 2^ grado, è stata oggetto della già citata sentenza 1 agosto 2008, n. 325, della Corte costituzionale (alla quale oggi non può non attenersi questo Collegio) che ha espresso opposto avviso, rilevando tra l'altro:
- in riferimento all'art. 3 Cost., ed al fatto che la norma esclude dal beneficio della sospensione del versamento dei contributi previdenziali i lavoratori pubblici e privati, che ciò corrisponde ad un principio di non irragionevole esercizio della discrezionalità del legislatore circa la scelta di limitare il beneficio della sospensione del versamento contributivo ai soli datori di lavoro del settore privato, in quanto questi ultimi, a differenza delle amministrazioni pubbliche, spesso non dispongono di sufficienti risorse e di idonea capacità organizzativa per fronteggiare in modo adeguato emergenze come quelle originate dall'evento sismico;
- in riferimento alla ".. lamentata disparità di trattamento tra i datori di lavoro ed i lavoratori dipendenti", che "le situazioni poste a raffronto non presentano aspetti di tale conformità che impongono al legislatore l'adozione di un'identica disciplina, sicché eventuali agevolazioni previste per i datori di lavoro privati ben possono, non irragionevolmente, non essere estese anche ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni".
Infine, la Corte ha ritenuto inammissibili le sollevate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1-bis, d.l. 9.10.2006 n. 263, cit. (censurato in riferimento agli artt. 2 e 24 Cost., laddove esclude dal beneficio della sospensione del versamento dei contributi previdenziali i lavoratori pubblici e privati), osservando anche che l'ordinanza di rimessione, a prescindere da ogni altra valutazione, "... è volta ad ottenere un intervento implicante un bilanciamento di interessi rimesso alla discrezionalità del legislatore, mentre l'art. 24 Cost. è parametro inconferente, atteso il carattere sostanziale della norma denunciata, che si limita ad interpretare autenticamente l'ambito di applicazione della temporanea sospensione dell'obbligo contributivo (sentt. nn. 274 del 2006, 234 del 2007, 74 del 2008; ord. n. 393 del 2007) ".
- 5. Né la ritenuta natura interpretativa della norma del D.L. n. 263/2006 appare impropria (o puramente nominalistica), dato che l'art. 5, comma 5 ter, L. 24.2.1992, n. 225, si limitava a prevedere che "in relazione ad una dichiarazione dello stato di emergenza, i soggetti interessati da eventi eccezionali e imprevedibili che subiscono danni riconducibili all'evento, compresi quelli relativi alle abitazioni e agli immobili sedi di attività produttive, possono fruire della sospensione o del differimento, per un periodo fino a sei mesi, dei termini per gli adempimenti e i versamenti dei tributi e dei contributi previdenziali e assistenziali e dei premi per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali", indicando, in tal modo, del tutto genericamente i soggetti destinatari del beneficio e quindi conclamando l'esistenza di ragioni oggettive tali da giustificare (sia in relazione ai principi costituzionali nazionali, sia in relazione ai principi desumibili dalla giurisprudenza della C.E.D.U.) l'intervento chiarificatore del Legislatore; il quale si è, correttamente, limitato a dare alla disposizione interpretata un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario (da ultimo vedasi, in materia, Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2011).
- 6. Per completezza va anche detto che la Corte costituzionale con ord.za n. 302/2009 si è pronunciata negativamente anche sulle questioni di costituzionalità sollevate, in materia, da questo T.A.R. ed ha dichiarato:
a) "la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1-bis, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263 .... sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 24, 32, 35, 36, 77, comma secondo, 97, 101, 102 e 104 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, con l'ordinanza r.o. n. 346 del 2008";
b) "la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1-bis, del decreto-legge n. 263 del 2006, sollevata, in riferimento artt. 2, 3, 4, 32, 35, 36 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, con l'ordinanza r.o. n. 54 del 2009".
E nella motivazione di detta decisione risulta richiamata espressamente la citata precedente sent. n. 305/2008, con le seguenti considerazioni:
- corrisponde ".... ad un principio di non irragionevole esercizio della discrezionalità del legislatore la scelta di limitare il beneficio della sospensione del versamento contributivo ai soli datori di lavoro privati";
- non sono rilevanti "... i richiami alla tutela del lavoro, di cui agli artt. 4, 35 e 36 della Costituzione, la cui adeguatezza va, comunque, valutata nel complesso della disciplina e non in relazione ad uno specifico beneficio temporalmente ridotto e contrassegnato fin dal suo inizio dall'obbligo della restituzione, ovvero quelli afferenti alla possibile interferenza dell'attività legislativa sui provvedimenti giurisdizionali (con conseguente «straripamento» della funzione legislativa in quella giurisdizionale, come lamentato dal TAR di Catania)";
- va escluso infine "... che all'adozione di una determinata disciplina con norme di legge sia di ostacolo la circostanza che, in sede giurisdizionale, sia stata ritenuta illegittima quella, di contenuto analogo o identico, contenuta in una fonte normativa secondaria o in un atto amministrativo, poiché, anche in tal caso, ferma restando l'intangibilità del giudicato, è escluso che sia compromessa la funzione giurisdizionale, muovendosi il legislatore e il giudice su piani diversi, in quanto il primo fornisce regole di carattere generale e astratto, il secondo applica il diritto oggettivo ad una singola fattispecie (sentenza n. 94 del 2009; ordinanze n. 32 del 2008 e n. 352 del 2006)".
- 7 Alla stregua di tali principi e connessi canoni normativi ed interpretativi (segnati, da ultimo, dalle citate decisioni della Corte costituzionale), l'opposizione merita accoglimento, con conseguente revoca, ex art. 653 cpc, del decreto ingiuntivo opposto, in quanto emesso sulla base di norma non estensibile ("ab origine") al pubblico impiego, secondo quanto sopra precisato.
- 8. Sussistono giusti motivi, in relazione ai contrasti giurisprudenziali di cui prima si è fatto cenno ed alla complessità del quadro normativo determinatosi nella materia de qua, per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in opposizione di cui in narrativa e per l'effetto revoca il decreto ingiuntivo opposto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE-ESTENSORE
Calogero Ferlisi
IL PRIMO REFERENDARIO
Maria Stella Boscarino
IL REFERENDARIO
Diego Spampinato
Depositata in Segreteria il 22 dicembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Riduzione del tasso di ospedalizzazione e potenziamento dell'attività ambulatoriale
Venerdì 17 Febbraio 2012 10:40
Melita Manola
N. 623/2012 Reg. Prov. Coll.
N. 10146 Reg. Ric.
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10146 del 2010, proposto da:
Soc. C. a r.l. Clinica "T.", in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, corso Rinascimento, 11;
contro
Commissario ad acta della Regione Lazio, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Asl Latina, non costituiti;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone, con domicilio eletto presso l'Avvocatura Regionale in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
per l'annullamento
del decreto del Commissario ad acta per la sanità della Regione Lazio n. 61/10 avente ad oggetto: "trasferimento delle prestazioni di cui al 'patto per la salute' del 3.12.2009 dal regime di ricovero al regime ambulatoriale - introduzione di ulteriori accorpamenti di prestazioni ambulatoriali - APA"
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2011 il Consigliere Solveig Cogliani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso indicato in epigrafe, la Società istante, premesso di gestire la Clinica polispecialistica sopra specificata, che opera in regime di accreditamento provvisorio nell'ambito della ASL di Latina, esponeva che con il decreto impugnato il Commissario ad acta, nell'ambito delle misure tese a ridurre il tasso di ospedalizzazione per potenziare l'attività ambulatoriale, disponeva il trasferimento di alcune prestazioni ad alto rischio di non appropriatezza in regime di day surgery dal regime di ricovero a quello ambulatoriale, determinando l'introduzione di nuovi accorpamenti di prestazioni ambulatoriali (APA). Tuttavia, la trasformazione avveniva senza alcuna modifica dei budget assegnati alle case di cura accreditate. Sicchè, la ricorrente, che ha già esaurito con la fattura del mese di ottobre il budget APA 2010, modellato in relazione alle prestazioni all'epoca in regime ambulatoriale, si trovava a non poter far fronte alle ulteriori prestazioni né nell'ambito del precedente regime di ricovero nè attraverso il nuovo regime ambulatoriale previsto.
Di tal chè, l'istante censurava il provvedimento sopra descritto con il seguente articolato motivo di gravame: eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di non retroattività, violazione dell'art. 6, comma 5, del Patto per la Salute, violazione dell'art. 3, d.m. 15.4.1994, violazione dell'art. 8 sexies comma 5, d.lgs. n. 502 del 1992 e degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241 del 1990, poiché la Regione contraddittoriamente ha dapprima individuato eminentemente nelle strutture pubbliche quelle idonee all'erogazione degli APA e poi ha stabilito che anche le strutture private provvisoriamente accreditate possano effettuare i nuovi accorpamenti di prestazioni ambulatoriali, non chiarendo se effettivamente la ricorrente sia idonea o meno a erogare i nuovi APA e non conducendo un'idonea istruttoria in ordine alla situazione del territorio di riferimento, ove non esistono strutture pubbliche idonee all'erogazione in regime ambulatoriale; né determinando una modifica del budget tale da consentire per il 2010 la contabilizzazione delle prestazioni già erogate in regime di ricovero.
Si costitutiva la Regione, chiedendo in via principale di dichiararsi l'inammissibilità del ricorso e, in via subordinata, la reiezione dello stesso. In particolare precisava che il decreto n. 61 censurato, costituisce applicazione della scelta programmatica già operata con i decreti nn. 37 e 49 del 2010, che costituiscono dunque atti presupposti e sono divenuti inoppugnabili
Con ordinanza n. 254 del 2011, emessa nella camera di consiglio del 23.2.2011, questa Sezione disponeva istruttoria al fine di conoscere le modalità di ripartizione del budget tra ricoveri ospedalieri e prestazioni ambulatoriali, ai fini della copertura delle prestazioni dall'entrata in vigore della delibera n. 61 impugnata.
Tale incombente istruttorio era rinnovato con ordinanza n. 2184 del 9.3.2011, poiché l'amministrazione depositava una nota non esaustiva.
In considerazione del fatto che dagli atti di causa emergeva che non risultava precluso lo svolgimento delle prestazioni per cui è causa nell'ambito del nuovo regime ambulatoriale e che, tuttavia non era dato evincere in che modo le stesse potessero essere remunerate, non risultando esser riconducibili né ai ricoveri nè al budget APA, nel perdurare dell'inerzia dell'amministrazione in ordine all'istruttoria, era accolta la domanda cautelare con ordinanza n. 2097 del 2011.
A seguito del deposito delle memoria, la causa era trattenuta in decisione all'udienza del 19.12.2011.
DIRITTO
Osserva in via preliminare il Collegio che il nuovo codice del processo amministrativo, riprendendo l'art. 116 secondo comma c.p.c., ha introdotto all'art. 64, in tema di valutazione della prova, al quarto comma, la possibilità per il giudice di desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo.
Il Tribunale, pertanto, non può non valutare come nella fattispecie in esame, l'amministrazione resistente per ben due volte non ha ottemperato all'ordine disposto dal TAR di depositare la relazione in ordine alla questione posta a base della controversia, ovvero relativa alla modalità di ripartizione del budget per il 2010 tra prestazioni in regimi di ricovero e prestazioni in regime ambulatoriale. Anzi, con la nota del 9.6.2010, la Direzione Regionale Programmazione Sanità rispondeva in modo evasivo con riferimento unicamente alla produzione 2009.
La questione posta all'esame del Collegio, invero, trae origine proprio dalla circostanza che il decreto gravato, nell'attuare la trasformazione delle prestazioni dal regime di ricovero al regime ambulatoriale, pur in attuazione delle precedenti scelte programmatorie, ha dettato l'entrata in vigore del nuovo regime quando il nuovo anno era già da tempo iniziato, senza chiarire se le prestazioni già erogate dovessero essere remunerate con il budget assegnato alle prestazioni ambulatoriali e senza, peraltro adeguare il budget stesso al nuovo numero delle prestazioni.
Deve, dunque, essere disattesa l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione resistente, poiché le censure di parte istante sono dirette eminentemente avverso le modalità di attuazione e non costituiscono profili già evidentemente denunziabili in sede di ricorso avverso gli atti programmatici. L'interesse a proporre le censure di illegittimità con riferimento ai profili di eccesso di potere e di violazione dei principi del Patto della Salute, nonché di violazione di legge, sopra riportati sorge per la ricorrente, al contrario, proprio con riferimento al provvedimento attuativo qui gravato.
L'introduzione, infatti, di nuovi accorpamenti di prestazioni ambulatoriali, senza la specificazione delle strutture idonee ed una compiuta indagine sul territorio di riferimento, nonché senza la specificazione del criterio di remunerazione per l'anno in corso e per le prestazioni già rese si appalesa carente di adeguata istruttoria ed irrazionale in violazione dei principi di economicità ed efficienza che debbono guidare l'azione pubblica.
Ne consegue che alla luce delle svolte considerazioni, nonchè, ai sensi dell'art. 116 cod. proc. civ.(si v. ora art. 64, comma 4, cod. proc. amm.) dal comportamento inerte tenuto dall'Amministrazione, sono desumibili argomenti di prova da valutare favorevolmente per il ricorrente.
Per l'effetto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione, il ricorso deve essere accolto e, conseguentemente, il provvedimento impugnato deve essere annullato per illogicità e difetto di istruttoria, poiché nel dare attuazione alla trasformazione del regime delle prestazioni non adegua contestualmente il sistema remunerativo.
Le spese di lite sono in parte compensate ed, in parte poste a carico della Regione Lazio come da dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Le spese vanno in parte compensate e, quanto ad euro 2.000,00 (duemila/00), poste a carico della Regione Lazio e liquidate in favore della parte ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE
Italo Riggio
L'ESTENSORE
Solveig Cogliani
IL CONSIGLIERE
Maria Luisa De Leoni
Depositata in Segreteria il 19 gennaio 2012
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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