Informazioni prefettizie e fallimento della società
Mercoledì 16 Gennaio 2013 09:21
Carmelo Anzalone
N. 96/2013 Reg. Prov. Coll.
N. 5082 Reg. Ric.
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5082 del 2012, proposto da:
Ministero dell'Interno,
in persona del Ministro p.t.,
ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,
contro
- C. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t.;
- G. D., in persona del legale rappresentante p.t.,
costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall'avv.to Antonio Romano ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Ennio Luponio, in Roma, via Michele Mercati, 51
nei confronti di
Comune di Castel Volturno, in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Prima, n. 1548/2012, resa tra le parti, concernente interdittiva antimafia.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati;
Visto che non si è costituito in giudizio il Comune di Castel Volturno;
Viste le memorie prodotte dagli appellati a sostegno delle loro difese;
Vista l'Ordinanza n. 2943/2012, pronunciata nella Camera di Consiglio del giorno 27 luglio 2012, di accoglimento della domanda di sospensione dell'esecuzione della sentenza appellata;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 18 dicembre 2012, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, l'avv. Alessandro Maddalo dello Stato per l'appellante e l'avv. Antonio Romano per gli appellati;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Viene in decisione l'appello del Ministero dell'Interno avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania indicata in epigrafe, che ha accolto il ricorso dagli odierni appellati proposto in primo grado, anche con successivi motivi aggiunti, per l'annullamento della misura interdittiva antimafia assunta dalla Prefettura di Caserta nei confronti della società C. s.r.l. (con socio unico ed amministratore il sig. G. D. dichiarato fallito con sentenza n. 35/2010 del Tribunale di S. Maria Capua Vetere, con conseguente nomina da parte del curatore fallimentare di un Amministratore giudiziario ), nonché del conseguente provvedimento di risoluzione del vincolo alla sottoscrizione del contratto di appalto avente ad oggetto il servizio di ricovero, custodia e mantenimento di cani vaganti nel territorio comunale adottato dal Comune di Castel Volturno.
Si sono costituiti, per resistere, la nominata società ed il G. D., riproducendo altresì le ulteriori censure dedotte in primo grado ed ivi assorbite.
Con successive memorie gli appellati hanno ribadito le loro tesi di inammissibilità ed infondatezza dell'appello, nonché di validità delle doglianze tutte svolte col ricorso originario.
Non si è costituito in giudizio il Comune di Castel Volturno.
Con Ordinanza n. 2943/2012, pronunciata nella Camera di Consiglio del giorno 27 luglio 2012, è stata accolta la domanda di sospensione dell'esecuzione della sentenza appellata.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 18 dicembre 2012.
DIRITTO
1. - La sentenza appellata ha accolto il ricorso di primo grado, avendo ritenuto che l'autorità prefettizia, in sede di adozione del provvedimento interdittivo antimafia oggetto del giudizio, non abbia debitamente considerato e ponderato la circostanza, "che assume oggettiva rilevanza ai fini del giudizio sulla cedevolezza dell'azienda ricorrente alla pressione dei tentativi di inquinamento mafioso", dell'intervenuta nomina, a séguito della declaratoria fallimentare del socio unico ed amministratore della società, di un nuovo amministratore ad opera del curatore fallimentare, il che varrebbe così a "spezzare il nesso gestionale della società rispetto agli ambienti di criminalità organizzata".
L'appello, proposto dall'Amministrazione dell'Interno, è vòlto a sostenere la "non decisività della circostanza posta dal TAR a base del suo ragionamento", stante, si sostiene, l'irrilevanza della presenza di un amministratore giudiziario ai fini dell'emissione di una informativa antimafia e, quindi, l'erronea valorizzazione di tale elemento operata dal Giudice di primo grado.
La tesi d'appello è da condividersi.
Ritiene invero il Collegio che, in ogni caso di estromissione dalla società dell'amministratore sulla cui persona si incentra il giudizio di permeabilità mafiosa e di nomina di un nuovo amministratore a tutela di interessi generali (come nel caso della irrogazione della misura cautelare del sequestro dei beni aziendali e di nomina di un amministratore giudiziario, ovvero nel caso, ricorrente nella fattispecie, di fallimento del socio-amministratore e di nomina del nuovo amministratore da parte della curatela fallimentare), quella nomina non può di per sé azzerare la situazione di possibile condizionamento ed i pericoli di infiltrazioni malavitose, depurando così ex tunc la gestione aziendale e gli amministratori da quei condizionamenti (Cons. St., III, 5 gennaio 2012, n. 1 ), in quanto l'estraneità della nuova gestione dell'impresa da eventuali interferenze mafiose non vale certo ad elidere la presunzione - iuris et de iure - che l'illecita infiltrazione mafiosa possa aver influito con effetto inquinante sull'ésito di procedure di gara, quale quella a conclusione della quale è nato nel caso all'esame il vincolo della cui risoluzione pure qui si discute, attivate sotto la precedente gestione dell'impresa, colpita dalla misura preventiva amministrativa di cui si tratta.
Quest'ultima, in realtà, fotografa uno stato di fatto, indubbiamente sussistente antecedentemente alla nomina del nuovo amministratore, ma comunque non risalente nel tempo (nel caso all'esame, circa cinque mesi) ed in grado, come s'è detto, di produrre in ogni caso pregiudizievoli riflessi sui rapporti giuridici intrattenuti dall'impresa alla data dell'informativa opposta.
Né possono rilevare in senso contrario gli interessi (alla soddisfazione massima dei crediti della procedura fallimentare) valorizzati dal T.A.R. in quanto suscettibili di essere "compromessi dalla esistenza di una informativa interdittiva", giacché sugli stessi sicuramente prevalgono quelle garanzie di trasparenza e legalità nell'accesso alle commesse pubbliche, che la normativa antimafia mira specificamente a tutelare (C.G.A.R.S., n. 118/2000 e n. 302/2006) e che l'esistenza di una procedura fallimentare non consente certo di obliterare.
Ne consegue l'insussistenza del difetto di istruttoria e di motivazione ravvisato dal T.A.R. nel provvedimento interdittivo impugnato sotto il veduto profilo.
2. - Sono state peraltro riproposte in questa sede le censure dichiarate assorbite in primo grado, così reiterando in grado di appello la tesi dell'inidoneità degli elementi, acquisiti e ritenuti rilevanti dalla Prefettura, a supportare l'emissione di una informativa di tipo interdittivo.
Tali doglianze sono fondate.
Va invero osservato che col provvedimento oggetto del giudizio il Prefetto ha accolto la proposta del GIA di emissione di un provvedimento interdittivo antimafia nei confronti della società C. s.r.l. per i seguenti motivi:
- "l'amministratore unico G. D. Giuseppe è stato dichiarato fallito dal Tribunale di S. Maria C.V. Sez. Fallimentare con sentenze del 27-29/4/2010";
- D. M. (in compagnia del quale il sig. G. D. era risultato in tre occasioni di controlli operati dai Carabinieri ) è gravato da "pregiudizi per dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture per operazioni inesistenti, nonché destinatario nell'anno 2007 del decreto di sequestro preventivo emesso dalla D.I.A. di Napoli per riciclaggio, in quanto ritenuto, unitamente alla moglie P. P., affiliato al clan dei casalesi".
Tali non sono, ad avviso del Collegio, elementi indiziari in grado di generare un ragionevole convincimento sulla sussistenza di un pericolo di condizionamento mafioso sulla società di cui si tratta.
Ed infatti:
- nessuna rilevanza può assumere, ai fini del giudizio demandato all'autorità prefettizia sulla possibilità che l'attività d'impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attività criminali od esserne in qualche modo condizionata per la presenza, nei centri decisionali, di soggetti legati ad organizzazioni malavitose, l'intervenuto fallimento del socio unico-amministratore, atteso che il fallimento trova, nel nostro ordinamento, il suo unico presupposto in una circostanza di tipo oggettivo quale è lo stato di insolvenza dell'imprenditore, di cui alla L. Fall., art. 5; nemmeno, poi, i fattori di solito indizianti di tale oggettivo elemento (constatazione oggettiva di illiquidità, incapacità a fronteggiare in modo ordinato e generale i propri creditori, paralisi dell'attività aziendale, blocco rilevante - ai fini della gestione caratteristica - dei beni segregati in una procedura esecutiva, dismissione della forza lavoro, pagamenti parziali e preferenziali di alcuni creditori, ecc.) possono, in qualche modo, ritenersi, anche solo in via indiziaria, sintomatici e presuntivi, in assenza nella fattispecie di qualsiasi elemento che consenta di ricondurre la complessità dell'esposizione debitoria che ha portato alla dichiarazione di fallimento a pressioni o tentativi di pressione delle organizzazioni criminali, del collegamento e/o del pericolo di condizionamento mafioso dell'attività di impresa;
- quanto all'altro elemento (frequentazioni col cugino ritenuto affiliato al clan dei casalesi) assunto a presupposto dell'atto prefettizio limitativo della libertà ed iniziativa d'impresa oggetto del presente giudizio, valga qui ribadire che il solo rapporto di parentela non può costituire da solo un presupposto sufficiente per l'emissione di un provvedimento di tale gravità (Cons. St., VI, 24 novembre 2009, n. 7381) e che, nelle ipotesi in cui la misura interdittiva tragga sostegno dalla frequentazione di soggetti malavitosi, in mancanza (come nel caso di specie) della emersione di una loro specifica significatività e pregnanza quanto alla finalizzazione al condizionamento mafioso dell'attività imprenditoriale, detti accadimenti devono essere valorizzati da ulteriori elementi indiziari, quali il carattere plurimo e stabile di dette frequentazioni (nella fattispecie mancante, atteso che i controlli, su cui il GIA ha basato la sua proposta di emissione di provvedimento interdittivo antimafia, attestano una frequentazione episodica in un arco di tempo limitato - tre mesi - e per di più risalente di circa due anni rispetto al tempo dell'istruttoria compiuta) e la loro connessione con le vicende dell'impresa (elemento, questo, del tutto assente nel contestato giudizio discrezionale dell'Amministrazione), che depongano nel senso di un'attività sintomaticamente connessa a logiche ed interessi malavitosi.
Ciò posto e considerato che il sindacato di questo Giudice sull'atto in questione è limitato alla verifica della sua ragionevolezza ed adeguatezza, in relazione agli elementi assunti a suo presupposto, nonché alla corretta osservanza delle regole di completezza e sufficienza dell'istruttoria e di esaustività della motivazione posta a fondamento dell'atto limitativo della libertà ed iniziativa di impresa, va rilevato che, così come denunciato con i motivi di gravame proposti e non esaminati in primo grado ed in sede d'appello riprodotti, gli elementi sopra evidenziati non possono giustificare l'adozione della misura interdittiva in parola.
Deve, pertanto, concludersi che l'informativa in questione si fonda, nella sostanza, non su fatti concreti, ma su un orientamento aprioristico di inibizione dell'attività economica svolta dalla società ricorrente.
In definitiva, l'Amministrazione, prima di assumere l'atto interdittivo, avrebbe dovuto acquisire ulteriori elementi idonei ad oggettivamente avvalorare il pericolo di infiltrazione mafiosa, dal momento che il quadro indiziario sopra descritto non appare sufficiente a giustificare il formulato giudizio di pericolosità.
In accoglimento delle censure in questione, la sentenza impugnata va pertanto confermata, se pure con diversa motivazione, nel suo decisum di annullamento dell'impugnato atto del Prefetto di Caserta e degli atti risolutori consequenziali emanati dal Comune di Castel Volturno.
3. - Alla luce delle suesposte considerazioni l'appello in esame deve, conseguentemente, essere respinto.
Sussistono giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P. Q. M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l'effetto, conferma, con diversa motivazione, la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Cessano gli effetti dell'Ordinanza n. 2943/2012, pronunciata nella Camera di Consiglio del giorno 27 luglio 2012, con la quale è stata accolta la domanda di sospensione dell'esecuzione della sentenza appellata
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 18 dicembre 2012, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Terza - riunito in Camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
IL PRESIDENTE
Pier Giorgio Lignani
L'ESTENSORE
Salvatore Cacace
Depositata in Segreteria il 10 gennaio 2013
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Condanna al rilascio del permesso di costruire
Martedì 03 Maggio 2016 14:49
Giuditta Riggi
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N. 00642/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01164/2000 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1164 del 2000, proposto da:
società E. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Monica Passalacqua, domiciliataria in Firenze, via XX Settembre 60;
contro
Comune di San Gimignano, n.c.;
per l'annullamento
della nota 23 febbraio 2000 prot. n. 2782 del Responsabile del Settore Servizi del Territorio, con la quale è stata respinta l'istanza di concessione edilizia presentata in data 5 agosto 1999
e per
la condanna del Comune di San Gimignano al rilascio del formale provvedimento di concessione, previo accertamento del relativo diritto nonché per la condanna al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi dalla società ricorrente per effetto degli atti, provvedimenti e comportamenti tenuti dall'amministrazione.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 aprile 2016 la dott.ssa Rosalia Maria Rita Messina e uditi per le parti il difensore della ricorrente avv. F. Pozzolini, delegata dall'avv. M. Passalacqua;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società E. s.r.l. svolge l’attività di enoteca – bar – osteria nei locali oggetto di contratto di locazione al pianterreno del palazzo Gonfiantini, in via del Castello, civico 20, in territorio del Comune di San Gimignano.
L’attività era già in corso, corredata da tutte le autorizzazioni necessarie, allorché il Comune, con nota del 9 giugno 1999, comunicava al legale rappresentante della società che l’entrata in vigore del d. lgs. n. 114/1998 avrebbe comportato l’estensione della somministrazione già consentita a tutti i prodotti previsti dall’art. 5, comma primo, lett. a), l. n. 287/1991, previo accertamento dei requisiti sanitari ed eventuale variazione delle relative autorizzazioni .
La società E. si apprestava quindi a trasformare l’esercizio in ristorante e a tal fine chiedeva al Comune, in data 3 agosto 1999, la concessione edilizia per il cambio di destinazione senza opere dei locali e della corte interna già utilizzati per l’enoteca.
La pratica otteneva i pareri favorevoli dell’ASL n. 7 e del responsabile del procedimento. La Commissione edilizia, nella seduta del 2 febbraio 2000, esprimeva parere sfavorevole rilevando la promiscuità di percorsi e di destinazioni d’uso, poiché il ristorante dovrebbe inserirsi all’interno di una corte e di porticati che costituirebbero unica via di accesso alle residenze soprastanti.
La società interessata chiedeva il riesame osservando che l’accesso ai piani superiori dello stabile avviene da autonoma e separata entrata (portone al civico 16) e che l’attività di somministrazione di alimenti e bevande si svolgeva già nei locali di cui trattasi, sicché il cambiamento di destinazione d’uso avrebbe comportato un nuovo uso analogo al precedente senza necessità quindi di adeguamento alla legge n. 12/1989.
In assenza di risposta la ricorrente insorge con il ricorso in esame.
Il Comune di San Gimignano, cui il ricorso è stato ritualmente notificato, non si è costituito in giudizio.
Alla pubblica udienza del 5 aprile 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
2a. Parte ricorrente innanzitutto lamenta la violazione dell’art. 31 l. n. 1150/1942 e 1 l. n. 10/1977, nonché eccesso di potere per travisamento, insufficiente istruttoria e sviamento, sostenendo che l’unico accesso utilizzato per l’accesso alle abitazioni di palazzo Gonfiantini è il portone del civico 16.
La censura è fondata.
In atti è presente la documentazione fotografica relativa allo stato dei luoghi ed è stato depositato anche il contratto di locazione. Si evince dagli atti che l’accesso al ristorante avviene dal civico 20.
Pertanto, la promiscuità dei percorsi rilevata dalla Commissione edilizia non sussiste, come del resto all’amministrazione doveva essere noto atteso che un’attività di somministrazione di alimenti e bevande (bar – enoteca – osteria) era stata autorizzata nei medesimi locali alla medesima società.
2b. Altra ragione ostativa al rilascio del titolo richiesto viene indicata nel diniego con riguardo agli adeguamenti richiesti dalla l. n. 13/1989 (terzo motivo di ricorso).
Orbene, l’art. 1 della legge predetta (recante “Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati”) prevede l’osservanza delle prescrizioni tecniche previste da un emanando decreto del Ministero dei Lavori pubblici (comma secondo) e comunque di quelle di cui al comma terzo per i «progetti relativi alla costruzione di nuovi edifici, ovvero alla ristrutturazione di interi edifici, ivi compresi quelli di edilizia residenziale pubblica, sovvenzionata ed agevolata, presentati dopo sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge. »
Pertanto, nessun obbligo di adeguamento dei locali, già esistenti e adoperati per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, incombe sulla società ricorrente, né vi sono indicazioni precise nel provvedimento, che contiene un generico richiamo della l. n. 13/1989.
La natura assorbente delle doglianze esaminate comporta l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
3. Parte ricorrente ha chiesto altresì la condanna del Comune di San Gimignano al rilascio del provvedimento di concessione.
Si sottolinea che nel parere favorevole dell’ASL n. 7 del 12 novembre 1999, prot. n. 14519 si afferma la necessità di acquisire un’ulteriore autorizzazione sanitaria nel rispetto degli standard igienico – sanitari stabiliti dal Regolamento locale “tipo” di igiene in materia di alimenti e bevande in attuazione dell’art. 5 l.r. n. 69/1983 e successive modificazioni.
Tuttavia, al Collegio non è preclusa l’emissione di una sentenza di condanna al rilascio del provvedimento di cui trattasi (ai soli fini della regolarità edilizia) ai sensi dell’art. 30 e dell’art. 34, comma primo, lett. c), c.p.a.: sulla relativa tematica si veda Cons. Stato, A.p. n. 3/2011: «… il legislatore, sia pure in maniera non esplicita, ha ritenuto esperibile, anche in presenza di un provvedimento espresso di rigetto e sempre che non vi osti la sussistenza di profili di discrezionalità amministrativa e tecnica, l’azione di condanna volta ad ottenere l’adozione dell’atto amministrativo richiesto. Ciò è desumibile dal combinato disposto dell’art. 30, comma 1, che fa riferimento all’azione di condanna senza una tipizzazione dei relativi contenuti (sull’atipicità di detta azione si sofferma la relazione governativa di accompagnamento al codice) e dell’art. 34, comma 1, lett. c), ove si stabilisce che la sentenza di condanna deve prescrivere l’adozione di misure idonee a tutelare la situazione soggettiva dedotta in giudizio».
La pronuncia di condanna postula la dimostrazione dell’esistenza di tutti i presupposti necessari al rilascio del provvedimento richiesto, potendo il giudice emanare una condanna avente tale contenuto «solo in presenza di attività vincolata o quando risulti che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità. Il principio, stabilito dall’art. 31, comma 3, deve ritenersi di ordine generale dal momento che l’interesse pretensivo, sia che l’amministrazione rimanga inerte sia che emani un provvedimento espresso di diniego, ha la stessa consistenza e lo stesso bisogno di tutela. Mentre nei casi anzidetti la pronuncia potrà estendersi a tutti gli aspetti del potere determinandone i successivi svolgimenti, ove per contro, nonostante l’operatività degli istituti di concentrazione, permanga un nucleo di valutazioni discrezionali riservate, il giudice, anche nel nuovo assetto, rimane di certo non autorizzato a spostare dal procedimento al processo la sua definizione» (TAR Lombardia – Milano, III, n. 1482/2011).
Orbene, il rilascio di titoli edilizi costituisce attività vincolata (Cons. Stato, VI, 16 maggio 2013, n. 2660; TAR Umbria, I, n. 241/2014, in cui ulteriori citazioni di giurisprudenza), in quanto consiste nel controllo della rispondenza dell’intervento edificatorio progettato dal privato alle prescrizioni di legge e degli strumenti urbanistici.
In assenza di contestazioni da parte dell’ente, che non si è costituito in giudizio, va ritenuta esaurita l’attività istruttoria e, pertanto, non solo il Collegio statuisce l’annullamento del diniego di concessione, del quale è stata riconosciuta l’illegittimità, bensì condanna anche il Comune di San Gimignano al rilascio del provvedimento concessorio richiesto.
Per quanto attiene ai profili sanitari, che esulano dalla presente controversia, il Comune di atterrà alle disposizioni vigenti.
4. La domanda risarcitoria proposta in ricorso è del tutto generica e pertanto non può essere accolta.
Le spese vanno poste a carico del Comune di San Gimignano; esse si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) così statuisce:
– accoglie la domanda impugnatoria di cui al ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;
– condanna il Comune di San Gimignano al rilascio della concessione edilizia di cui trattasi;
– respinge la domanda risarcitoria.
Pone le spese di lite a carico del Comune di San Gimignano, liquidandole, in favore della società ricorrente, in complessivi € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Rosalia Maria Rita Messina, Consigliere, Estensore
Riccardo Giani, Consigliere
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IL PRESIDENTE |
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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Ultimo aggiornamento Martedì 03 Maggio 2016 15:48
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Diniego dell'approvazione governativa per la nomina a ministro di culto
Mercoledì 30 Maggio 2012 07:31
Melita Manola
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N. 4544/2012 Reg. Prov. Coll.
N. 4912 Reg. Ric.
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso, già introdotto presso il Tar per l'E.R., sezione staccata di Parma e riassunto innanzi a questo Giudice territorialmente competente, incardinato al n. 4912 del 2012 del R.G. e proposto da G. F., rappresentato e difeso dall'avv. Rosamaria Mariano presso il cui studio in Roma, alla via Pierluigi da Palestrina nr. 55, è elettivamente domiciliato;
contro
il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Parma, in persona dei legali rappresentanti p.t., difesi e rappresentati dall'Avvocatura generale dello Stato di Roma;
per l'annullamento
del decreto del Ministero dell'Interno in data 21 dicembre 2010 recante il diniego di approvazione governativa della nomina del ricorrente a ministro di culto buddhista dell'«Istituto Italiano Zen Soto Shobozan Fudenji» con sede in Salsomaggiore Terme, nonché della comunicazione in data 14 ottobre 2010 (prot. 00002763 del 14 ottobre 2010) effettuata ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 dal Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione - Direzione centrale degli Affari dei culti.
Visto l'atto di riassunzione del ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Prefettura di Parma;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa, inclusa la decisione m.126/2011 del T.a.r. di Parma che ha indicato questo Tribunale quale Giudice territorialmente competente a decidere l'impugnativa avverso il decreto ministeriale sopra indicato;
Data per letta la relazione del Cons. Pietro Morabito e uditi per le parti, alla pubblica udienza del 10 maggio 2012 i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Il ricorrente è ministro di culto della religione buddhista della Tradizione Zen Soto presso la Comunità religiosa dell'«Istituto Italiano Zen Soto Shobozan Fudenji» con sede in Salsomaggiore Terme (confessione riconosciuta con d.P.R. del 5.7.1999 ed aderente all'U.B.I. - Unione Buddista italiana - anch'essa confessione riconosciuta con d.P.R. del 3.1.1991). Dagli atti di causa risulta:
- che in data 8 giugno 2009 egli presentava, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1159 del 1929 e dell'art. 20 e segg. del r.d. n. 289 del 1930, richiesta di approvazione governativa della propria nomina a ministro di culto: richiesta, in ordine alla quale tanto il Comando dei Carabinieri di Parma quanto la Prefettura di Parma si esprimevano favorevolmente;
- che il Ministero dell'Interno, dopo averlo preavvisato, ai sensi dell'art. 10 bis della L. n. 241 del 1990, del rigetto dell'istanza, con un primo decreto in data 30.4.2010, negava l'approvazione governativa della sua nomina a ministro di culto buddhista disattendendo le articolate osservazioni e considerazioni prodotte in replica al preavviso di rigetto. Nello specifico l'amministrazione motivava detto diniego sulla base dell'assunto che "l'istituto del matrimonio non è previsto nell'intesa firmata dall'U.B.I. in data 4 aprile 2007, al quale l'Istituto aderisce"; che l'approvazione della nomina sarebbe "necessaria" al solo fine di " riconoscere effetti civili al matrimonio religioso" essendo "le altre funzioni indicate nel Regolamento approvato con R.D. 289/1930 ...da ritenersi superate da principi costituzionali (artt. 3 e 4) ovvero, allo stato, non risultano attuali (artt. 7 e 8)"; che "l'istruttoria ha dato esito negativo";
- che avverso detto decreto egli adiva, con un primo atto di ricorso, il Tar di Parma prospettando cinque distinti mezzi di gravame (articolatamente sintetizzati nella decisione di detto Tribunale nr. 126/2011 in epigrafe richiamata);
- che il T.a.r. emiliano, ritenendo assistita da fumus boni iuris la doglianza incentrata sulla violazione dell'art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 (per omessa indicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza), con Ordinanza nr. 163/2010 assunta nella camera di consiglio del 14.9.2010, accoglieva l'istanza di sospensione interinale degli effetti del provvedimento gravato "ai limitati fini della rinnovazione del procedimento" (a partire ovviamente dall'invio di detta comunicazione);
- che, in esecuzione di detta pronuncia, l'Amministrazione con nota del 14.10.2010 informava il ricorrente dei motivi ostativi all'approvazione della nomina, per poi acquisire le relative osservazioni (ritenute sostanzialmente coincidenti con quelle già inizialmente rassegnate) ed, infine, adottare un nuovo decreto (in data 21.12.2010) di diniego;
- che avverso detta sopraggiunta determinazione, il predetto ricorrente notificava e depositava il 15.2.2011 atto di motivi aggiunti di gravame, sostanzialmente riproponendo (come precisato nella sent. n. 126/2011 cit.) le questioni già dedotte con l'atto introduttivo della lite, e lamentando altresì che il nuovo diniego non indicherebbe le ragioni per le quali si è ritenuto di disattendere le osservazioni presentate a séguito della comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e che le determinazioni conclusive sarebbero state assunte con grave ritardo e con conseguente rilevante pregiudizio per l'esercizio delle funzioni proprie di un ministro di culto buddhista;
- che con la sentenza n. 126/2011 più volte citata il Tar di Parma dopo aver dato atto:
a) che, secondo quanto di recente osservato dal Consiglio di Stato in sede consultiva (Sez. I, 23 settembre/22 ottobre 2009 n. 2758/2009 - 6357/09), l'approvazione governativa della nomina di un ministro di culto diverso da quello cattolico, prevista dall'art. 3 della legge n. 1159 del 1929, non occorre per il compimento degli atti di culto - che rientrano nella sfera di autonomia della corrispondente confessione religiosa -, ma è richiesta nei limiti in cui a quegli atti l'ordinamento generale riconosce effetti giuridici, allorquando al ministro di culto vengano conferiti facoltà, poteri, esoneri dai limiti cui deve sottostare ogni cittadino; che è allora giustificato, senza con ciò pregiudicare la libertà di professione dei culti acattolici costituzionalmente garantita, che le funzioni del ministro ricadano in parte qua sotto la ricognizione ed il controllo dello Stato attraverso il provvedimento di "approvazione", il quale, lungi dal sacrificarne l'attività pastorale, amplia piuttosto la sfera dei poteri del ministro ricollegando agli atti posti in essere nell'esercizio del suo ministero effetti diretti nell'ordinamento dello Stato; che, per essere finalizzata a conferire poteri di natura pubblicistica non spettanti alla generalità dei cittadini, la valutazione dell'Amministrazione si sostanzia in un apprezzamento discrezionale, ancorato da un lato all'accertamento dell'affidabilità, serietà e moralità della persona che riveste la carica pastorale e dall'altro lato alla verifica della sussistenza di una comunità di fedeli qualitativamente e quantitativamente consistente, oltre che al riscontro della serietà del fine perseguito e delle esigenze da soddisfare con l'approvazione della nomina; che, in questo quadro, non v'è ragione per delimitare ad una o più province l'ambito territoriale di svolgimento delle funzioni, trattandosi di un provvedimento costitutivo di status adottato dall'Amministrazione centrale e con effetti estesi all'intero territorio nazionale;
b) che, a seguito dell'entrata in vigore del C.p.a., la competenza territoriale a decidere la controversia correlata al secondo atto di ricorso, e cioè ai mm.aa. di gravame depositati il 15.2.2011, spetta al T.a.r. del Lazio;
si è pronunciato sul solo ricorso introduttivo della lite e, ritenendo assorbente (rispetto alle altre) la censura imperniata sull'inadeguatezza della comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, ha accolto detto ricorso annullando il decreto del Ministero dell'Interno in data 30 aprile 2010 e dichiarato, ai sensi dell'art. 15, comma 1, e dell'art. 16, comma 2, del C.p.a., la propria incompetenza territoriale a decidere sul ricorso per mm.aa. in ordine al quale ha indicato, quale Giudice competente, questo Tribunale.
A seguito della comunicazione di detta pronuncia, il processo è proseguito innanzi a questo Tribunale presso il quale parte ricorrente ha provveduto a riassumere la causa notificando e depositando atto contenente sia il ricorso introduttivo del Giudizio (innanzi al Tar di Parma), che il ricorso per mm.aa. che ancora: 1) una memoria già depositata presso il T.a.r. emiliano il 18.3.2011; 2) una ulteriore memoria, strutturata come ricorso e contenente cinque motivi di diritto non perfettamente coincidenti con quelli sviluppati nell'atto di mm.aa. di gravame.
L'amministrazione dell'Interno, tramite il Pubblico Patrocinio, ha depositato copia degli atti, d'Ufficio e difensivi, inclusa una nota di controdeduzioni del 15.4.2011, già prodotti presso il Tar di Parma. Con riferimento a detta memoria, parte ricorrente, nelle note conclusionali depositate presso questo Tribunale il 06.4.2012, ne ha contestata la ricevibilità ai sensi dell'art. 73 del C.p.a.
All'udienza del 10 maggio 2012 la causa è passata in decisione.
DIRITTO
I)- Negatagli, con d.m. del 30.4.2010, l'approvazione governativa della nomina a ministro di culto buddhista dell'«Istituto Italiano Zen Soto Shobozan Fudenji» con sede in Salsomaggiore Terme, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1159 del 1929, il ricorrente ha impugnato tale provvedimento, per inadeguatezza della comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, insufficienza ed erroneità della motivazione, incompletezza dell'istruttoria, inesatta applicazione della normativa in materia, indebito rilievo assegnato ad un suo precedente penale, violazione dei principi costituzionali in tema di tutela delle confessioni religiose. Rinnovato, poi, il procedimento per effetto della pronuncia cautelare del T.a.r. di Parma, l'Amministrazione ha opposto al ricorrente (d.m. 21.12.2010) un nuovo diniego, oggetto di impugnativa con "motivi aggiunti" imperniati su censure in gran parte coincidenti con quelle originarie (e sulle quali appresso si tornerà), oltre che sulla lamentata assenza di motivate valutazioni circa le osservazioni presentate a seguito della comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e sul complessivo ritardo nel provvedere in ordine all'istanza dell'interessato.
Il T.a.r. emiliano, come in narrativa rappresentato, ha definito la sola parte del giudizio correlata all'impugnativa del d.m. del 30.4.2010, ritenendo di essere privo di competenza sulla distinta impugnativa del sopravvenuto d.m. del 21.12.2010 ed indicando, quale Organo investito della prosecuzione del processo, questo Giudice innanzi al quale il ricorrente ha riassunto la causa curando la notifica ed il deposito, non del solo atto di mm.aa. di gravame ma, di un voluminoso testo (di oltre 140 pagine) racchiudente, oltre a tutti gli scritti difensivi già prodotti presso il primo Giudice, un ulteriore atto il quale, come già segnalato, appare modellato come un ricorso articolato in una parte espositiva e nella successiva rassegna di cinque motivi di diritto non perfettamente coincidenti con quelli sviluppati nell'atto di mm.aa. di gravame.
Orbene su tale circostanza nonché sull'eccezione (sollevata nella memoria depositata il 6.4.2012) di irricevibilità della nota controdeduttiva del 15.4.2011 dell'amministrazione, il Collegio è tenuto a soffermarsi in via preliminare, al fine di dare atto:
- che la prosecuzione del processo innanzi a questo Giudice non consente alla parte interessata di disattendere i termini che, a pena di decadenza, sono legislativamente fissati ai fini della produzione del gravame. Accede a tanto che l'impugnativa in esame non può varcare il perimetro delle doglianze tempestivamente azionate con l'atto di mm.aa. senza che possano trovare ingresso nel giudizio eventuali profili censori, prospettati nell'atto difensivo di cui sopra si è detto (e cioè quello, notificato alla p.a., che appare modellato come un ricorso) ove non coincidenti con quelli rassegnati in sede di mm.aa.;
- che la nota controdeduttiva della P.A. del 15.4.2011 era da considerarsi tardiva con riferimento all'udienza tenutasi il 20.4.2011 innanzi al Tar di Parma; e tanto ai sensi dell'art. 73 c.1 del C.p.a. che consente la produzione di memorie fino a trenta giorni liberi prima dell'udienza. Tale limite però è divenuto inoperativo per effetto della riassunzione della causa e della prosecuzione del giudizio innanzi a questo Tribunale che ha fissato, per la data del 10 maggio 2012, l'udienza pubblica per la trattazione del merito del ricorso per motivi aggiunti di cui trattasi ed al quale sono inerenti le controdeduzioni rassegnate nella nota del 15.4.2011 dell'Amministrazione dell'Interno.
II)- Tanto chiarito può ora procedersi alla disamina del provvedimento impugnato ed al conseguente scrutinio delle censure collocate nel ricorso introduttivo di mm.aa. di gravame.
II.1)- Il d.m. 21.12.2010, dopo aver dato atto della comunicazione ex art. 10 bis L. n. 241 del 1990 e delle osservazioni, al riguardo, fatte pervenire dal ricorrente, ne evidenzia la sostanziale identità rispetto a quelle già prodotte in esito al primo preavviso di diniego; quindi:
- ribadisce (come già prospettato nel d.m. 30.4.2011) che l'approvazione della nomina " è necessaria per riconoscere effetti civili al matrimonio religioso" atteso che "le altre funzioni indicate nel Regolamento approvato con R.D. 289/1930 sono da ritenersi superate da principi costituzionali ovvero, allo stato, non risultano attuali";
- evidenzia che l'istituto del matrimonio non è contemplato nell'Intesa firmata il 4.4.2007, ai sensi dell'art. 8 c.3 della Costituzione, tra l'U.B.I., cui l'Istituto Zen Soto aderisce, e lo Stato e "che, pertanto, l'approvazione non sarebbe produttiva di effetti giuridici";
- conferma, quale ulteriore (e già rilevata in seno al primo provvedimento di diniego) causa pregiudizievole all'invocata approvazione della nomina a ministro di culto, l'esistenza un precedente (si tratta di una sentenza di condanna per violazione delle disposizioni sul controllo delle armi) risultante a carico del ricorrente dal Casellario Giudiziale.
II.2)- Avverso detto decreto ministeriale il ricorrente oppone le deduzioni di seguito sinteticamente riassunte.
1^, 2^ e 4^ motivo): violazione e falsa applicazione dell'art. 10 bis e dell'art. 3 della Legge n. 241 del 1990 nonché dei principi del giusto procedimento, difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, illogicità, travisamento e contraddittorietà in quanto l'amministrazione dell'interno non ha tenuto minimamente in conto le considerazioni espresse dall'interessato in sede endoprocedimentale; violazione del principio di imparzialità, trasparenza e buon andamento dell'azione amministrativa, ingiustizia manifesta.
Il nuovo diniego non indica le ragioni per le quali si è ritenuto di disattendere le osservazioni presentate a seguito della comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 mentre le determinazioni conclusive sono state assunte con grave ritardo e con conseguente rilevante pregiudizio per l'esercizio delle funzioni proprie di un ministro di culto buddhista. Inoltre il provvedimento non permette di individuare gli elementi ritenuti ostativi dell'amministrazione dell'interno la quale, si aggiunge, non ha motivato sulla ragione per cui ha disatteso la specifica normativa di cui alla legge n. 1159 del 1929 e al r.d. n. 289 del 1930.
3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 1159 del 1929 e degli artt. 20 e 21 del r.d. n. 289 del 1930. Violazione e falsa applicazione ed eccesso di potere per violazione del principio di laicità e dei principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 8 Cost. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, erroneità ed insufficienza della motivazione; per mancata e/o erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; per illogicità manifesta e disparità di trattamento; per difetto di istruttoria.
L'Amministrazione motiva il diniego adducendo che "l'istituto del matrimonio non è previsto nell'intesa firmata dall'U.B.I. in data 4 aprile 2007, al quale l'Istituto aderisce" e muove dall'erroneo assunto per cui l'approvazione della nomina sarebbe "necessaria per riconoscere effetti civili al matrimonio religioso" sulla base del rilievo che "le altre funzioni indicate nel Regolamento approvato con R.D. 289/1930 sono da ritenersi superate da principi costituzionali ovvero, allo stato, non risultano attuali)". In realtà, dall'art. 3 della legge n. 1159 del 1929 e dagli artt. 20 e 21 del r.d. n. 289 del 1930, nonché dai principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 8 Cost., emerge come l'approvazione della nomina a ministro di culto rilevi non solo ai fini dell'istituto del matrimonio, ma anche in funzione dello svolgimento di altre attività strettamente connesse all'esercizio della libertà di culto, quali si evincono dagli artt. 3, 4, 7 e 8 del r.d. n. 289 del 1930, onde l'atto abilitativo incide sulla posizione giuridica dei ministri di culto conferendo loro un preciso status, valido per molteplici aspetti. Inoltre:
- ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1159 del 1929, l'amministrazione dell'interno e tenuta ad approvare la nomina trattandosi di atto vincolato e privo di discrezionalità, soggetto ad una verifica di mera regolarità formale avente ad oggetto l'effettiva provenienza dell'atto di nomina dalla confessione religiosa richiamata nella domanda;
- l'intesa siglata dall'U.B.I. non è stata tradotta in legge e non ha dunque alcuna efficacia giuridica, sicché giammai l'Amministrazione dell'Interno potrebbe invocarla per giustificare il diniego di approvazione della nomina del ricorrente, tanto più che la mancata regolamentazione dell'istituto del matrimonio in quell'intesa non sarebbe comunque rilevante perché in ogni caso non ostativa al permanere delle specificità delle tradizioni buddhiste, neppure prese in esame dall'Autorità procedente nonostante quanto a suo tempo documentato dall'ente in sede di riconoscimento giuridico. Inoltre, si verrebbe in tal modo ad operare un'indebita discriminazione a danno della confessione religiosa del ricorrente, con palese disparità di trattamento rispetto alle altre confessioni.
5) Violazione e falsa interpretazione dell'art. 3 della legge n. 1159 del 1929 e degli artt. 20 e 21 del r.d. n. 289 del 1930. Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto nonché per illogicità manifesta e disparità di trattamento. Eccesso di potere per insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione.
Il provvedimento di diniego assegna rilievo all'unica pendenza risultante dal certificato del Casellario Giudiziale n. 17018/2009/R, a carico del ricorrente, rappresentata da una sentenza di patteggiamento, risalente al 1995, per detenzione di una carabina ad aria compressa (cal. 4,5). Sennonché, l'Amministrazione ha in questo modo illegittimamente operato una valutazione dei "requisiti morali" del richiedente - valutazione non prevista dalla normativa che regolamenta l'approvazione delle nomine per i ministri di culto acattolico -, né ha considerato che si tratta di un isolato e remoto precedente, risalente al 1995, in relazione ad una sentenza di patteggiamento (e non di condanna), che prescinde, dunque, da un accertamento del reato e della responsabilità penale, per un'ipotesi di modestissima rilevanza, attualmente depenalizzata, e che neppure imponeva l'interdizione dai pubblici uffici (art. 28 cod.pen. ), alla luce della regola generale che riguarda le capacità di diritto pubblico.
III)- Orbene, prima di procedere allo scrutinio delle sopra sintetizzate doglianze, torna utile delimitare il quadro normativo di riferimento dell'istituto dell'approvazione della nomina di ministro di un culto diverso dalla religione cattolica ovvero, per usare la terminologia impiegata al Legislatore del 1929, "ammesso nello Stato" a condizione che (art. 1) "non professi principi e non segua riti contrari all'ordine pubblico o al buon costume"
Si tratta di un istituto disciplinato dall'art. 3 della legge 24.6.1929 nr.1159 (di seguito: Legge), secondo il quale "Le nomine dei ministri dei culti diversi dalla religione dello Stato debbono essere notificate al Ministero della giustizia e degli affari di culto (ndr: di seguito: Ministro dell'Interno ex r.d.l. n. 1080 del 1932) per l'approvazione". In mancanza di detta approvazione, precisa il secondo comma, "Nessun effetto civile può essere riconosciuto agli atti del proprio ministero compiuti da tali ministri di culto": atti fra i quali il più significativo (era ed) è (art. 7) la celebrazione del matrimonio (che, ove officiato da ministro di culto con nomina approvata, "produce dal giorno della celebrazione gli stessi effetti del matrimonio celebrato davanti l'ufficiale dello stato civile..."). Quanto ai requisiti cui è subordinata l'emanazione del provvedimento di approvazione occorre avere riguardo al r.d. 28.2.1930 nr. 289 (di seguito: Regolamento o Regolamento attuativo) il quale, nel delineare un iter che ha inizio con la domanda dell'interessato e si conclude con l'adozione del decreto di approvazione e della relativa comunicazione, prevede anche l'evenienza che (art. 20) "il culto non sia, o per erezione dei suoi istituti in ente morale od altrimenti, già noto al governo", disponendo che, in tal caso, "debbono essere fornite anche notizie circa la denominazione di esso, i suoi scopi, i suoi riti, i mezzi finanziari dei quali dispone, i nomi degli amministratori, l'autorità ecclesiastica superiore da cui dipende". L'art. 21 poi fa riferimento ad "altre" (rispetto a quelle indicate nel precedente articolo 20) "informazioni necessarie per completare l'istruttoria" assunte dalle prefetture.
Detta approvazione era da considerarsi, in sintonia con la situazione politica dell'epoca, un atto, per così dire, di "polizia ecclesiastica" mirato ad ottenere delle garanzie delle qualità del ministro ed a conoscerne e sorvegliarne l'attività (nella relazione del Guardasigilli dell'epoca si legge che va sempre tenuto nella giusta considerazione il gradimento, da parte del governo, dei ministri di culto poiché "la loro influenza sulla coscienza dei propri fedeli è sempre importantissima è particolarmente delicata anche sotto il punto di vista politico"). La figura del Ministro approvato era così una garanzia che le riunioni pubbliche per il compimento di cerimonie religiose ovvero di altri atti di culto avessero un carattere esclusivamente religioso e non costituissero un pretesto per svolgere attività diversamente vietate o comunque non religiose.
Le norme della Legge del 1929, fondate sul principio del numero controllato delle forme confessionali e sulla distinzione tra culti ammessi e non ammessi nel Regno, non potettero non entrare in contrasto con i principi sanciti dalla nuova Costituzione che, introducendo il principio della generale libertà di tutte le organizzazioni a carattere religioso, ha fatto venir meno la distinzione tra culti ammessi ed altri culti assoggettando tutti i ministri delle confessioni diverse dalla cattolica alle medesime norme. Vengono, a tal riguardo, in evidenza le norme degli articoli 8,19 e 20 che riconoscono:
art. 8: l'eguale libertà di tutte le confessioni religiose davanti alla legge ed il diritto delle stesse di organizzarsi secondo i propri statuti a patto che non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. L'ultimo comma dell'articolo dispone che i rapporti delle confessioni religiose diverse dalla cattolica con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze;
art. 19: il diritto di tutti i consociati di professare liberamente, ed in qualsiasi forma, individuale o associata, la propria fede religiosa, di farne propaganda e di esercitarne in privato ed in pubblico il culto, a patto che non si tratti di riti contrari al buon costume;
art. 20: il diritto di ogni associazione od istituzione a non essere soggetta, a causa della propria natura ecclesiastica ovvero del fine di religione o di culto perseguito, a speciali limitazioni legislative ovvero a speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività.
E' stata poi la Corte Costituzionale, sin dalle sue prime pronunce in materia (cfr. sentt. n. 45 del 1957 e n. 59 del 1958), ad evidenziare che gli articoli 8 e 19, sopra citati, si integrano e completano vicendevolmente, ponendo in rilievo che:
a) la conclusione di Intese, essendo diretta ad assicurare effetti civili agli atti dei ministri di culto oltre che agevolazioni di vario genere, riveste carattere di facoltà e non di obbligo;
b) da un lato il libero esercizio del culto trova riconoscimento e limite nella Costituzione; dall'altro i rapporti delle confessioni acattoliche con lo Stato, in mancanza delle Intese, continuano ad essere regolati dalle norme vigenti (e cioè dalla Legge del 1929 e dal Regolamento del 1930) "nella parte che ne rimane in vita, in quanto non importa lesione della libertà di culto costituzionalmente garantita";
c) l'istituto dell'approvazione della nomina non si pone in distonia con i principi costituzionali se, ed in quanto, non incide più direttamente sulla libertà dei gruppi ma serve solamente a far si che alla nomina dei propri ministri da parte della confessione religiosa interessata segua la produzione di determinati effetti nell'ambito dell'ordinamento giuridico statale (in particolare la celebrazione del matrimonio ai sensi dell'articolo 7 della Legge).
Dunque, nel nuovo Ordinamento costituzionale, l'approvazione della nomina del Ministro di culto diverso dalla religione cattolica è istituto che rimane in vigore perché essa, senza condizionare in alcun modo l'attività pastorale del ministro e non dipendendo, in alcun modo (pena la violazione dei principi costituzionali sopra citati), da valutazioni di merito riguardanti il gruppo confessionale, lo abilita solamente ad assegnare rilevanza civile ai propri atti.
L'approvazione de qua:
- non è più necessaria per tutte le Confessioni religiose che hanno stipulata un'Intesa con lo Stato italiano trasfusa in Legge dello Stato; e ciò in quanto è tale Legge che, sovrapponendosi alla Legge del 1929, regolerà i futuri rapporti tra la Confessione e lo Stato il quale ultimo si rimetterà alle certificazioni prodotte dalla Confessione per ciò che riguarda l'individuazione dei propri Ministri di culto, esaurendo così il proprio ambito di discrezionalità. Non a caso tutta la legislazione di derivazione pattizia, oltre a prevedere espressamente la cessazione degli effetti della Legge del 1929 con l'entrata in vigore della legge di approvazione dell'Intesa, riconosce un esplicito potere di certificare la qualifica di ministri di culto alle Confessioni che hanno stipulato l'Intesa (cfr., ad es., l'art. 4 della legge n. 516 del 1988 dettante "norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'unione italiana delle chiese cristiane avventiste del settimo giorno"; l'art. 5 della legge n. 517 del 1988 dettante "norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e le assemblee di Dio in Italia"; l'art. 4 della legge n. -520 del 1995 relativa ai rapporti tra lo Stato e la Chiesa evangelica luterana in Italia; cfr. anche l'art. 7 dell'Intesa tra lo Stato e l'UBI non ancora approvata per legge);
- si rende, per converso, necessaria per tutte le Confessioni religiose che - pur se riconosciute, e cioè organizzate secondo propri statuti approvati con d.P.R. - non si siano avvalse della facoltà di stipulare un'Intesa con lo Stato ovvero abbiano stipulato un'Intesa che non sia stata ancora recepita nella Legge di approvazione.
Quanto poi alla natura discrezionale (e non vincolata) del provvedimento di approvazione governativa della nomina di cui trattasi, detta natura trova, con l'eccezione di un solo, e non condivisibile, precedente dato da Tar CT nr.1505/2007, unanime riconoscimento nelle pronunce del Giudice amministrativo (cfr. Cons. St., sez. I^, nr.2758 del 22.10.2009 citato da Tar Parma n. 126/2011 già richiamata, nn. 238 e 239 del 20.2.2008, n. 3050 del 7.11.2007, n. 1947 del 7.6.2006, n. 168 del 29.4.2005, n. 10743 del 2.3.2005, n. 7499 del 16.6.2004, n. 1039/90 del 2.2.1995), cui, onde evitare di dilungarsi ulteriormente, è consentito rinviare.
IV)- Raffrontati i motivi aggiunti di gravame sopra richiamati col quadro normativo e giurisprudenziale in precedenza tracciato, ne esce agevole il riscontro della parziale fondatezza degli stessi. In particolare non persuadono:
a) la censura incentrata sulla violazione dell'art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 in quanto il nuovo diniego non indica le ragioni per le quali si è ritenuto di disattendere le osservazioni (compendiate in 17 pagine) presentate dal ricorrente; e ciò in armonia con il consolidato orientamento secondo cui l'obbligo, ex art. 10 bis, l. n. 241 del 1990, di esame delle memorie e dei documenti difensivi presentati dagli interessati, nel corso dell'iter procedimentale, non impone un'analitica confutazione in merito di ogni argomento utilizzato dagli stessi, essendo sufficiente uno svolgimento motivazionale che renda, nella sostanza, percepibile la ragione del mancato adeguamento dell'azione della p.a. alle deduzioni difensive dei privati (cfr., in tal senso, Cons. St. n. 3354 del 2011, n. 1439 del 2010, n. 17 del 2008, n. 1397 del 2006). Orbene, attesi i contenuti dell'atto gravato (così come delineati nel precedente punto II.1), non può negarsi che lo stesso sia contraddistinto da un iter motivazionale che rende, nella sostanza, percepibili le ragioni del non adeguamento alle tesi difensive e ne attesta la relativa consapevolezza; dunque, e ovviamente a prescindere dalla condivisibilità o meno di tali ragioni, il provvedimento impugnato permette di individuare gli elementi ritenuti ostativi dell'amministrazione dell'interno (dati sostanzialmente dal convincimento che, ove rilasciata, l'approvazione non sarebbe produttiva di effetti giuridici") all'invocata approvazione della nomina;
b) la censura imperniata sul ritardo maturato nella rinnovazione e definizione del procedimento culminato nell'atto avversato, atteso che detto ritardo, pur dando accesso agli strumenti di tutela consentiti dall'Ordinamento, non incide sulla legittimità dell'atto in questione;
c) la doglianza che, in distonia con i precedenti giurisprudenziali sopra richiamati, considera l'atto di approvazione della nomina di natura vincolata e non discrezionale;
d) tutti i profili censori con cui si lamenta la grave lesione al diritto di libertà religiosa: diritto che non è stato pregiudicato dal provvedimento impugnato che non ha certamente inciso sulla libertà del ricorrente di continuare ad esercitare liberamente l'attività pastorale.
Due sono invece le doglianze che, a parere del Collegio, meritano positiva considerazione.
IV.1)- La prima - che è richiamata in vari punti dell'atto di ricorso (ved. pagg. 79, 83, 92)- si incentra sul fatto che l'amministrazione non poteva denegare al ricorrente la chiesta approvazione facendo riferimento ad un'Intesa, quale quella intervenuta tra l'U.B.I. e lo Stato Italiano il 4.4.2007, non recepita in Legge se non violando le disposizioni della legge del 1929. Il ricorrente lamenta che l'Amministrazione non ha specificato per quali ragioni la presenza di un'Intesa non recepita in legge le consentisse di non applicare la Legge del 1929 ed il relativo Regolamento. "Per nessun motivo", egli aggiunge, "l'aver stipulato un'intesa priva di efficacia può costituire elemento di discriminazione nell'applicazione della normativa sui culti ammessi tuttora in vigore" (così testualmente pag. 92).
La difesa dell'Amministrazione su questo punto pecca per genericità limitandosi:
- a richiamare la circostanza che l'Intesa firmata dall'U.B.I. è l'unica, fra le sei Intese sottoscritte il 4 aprile 2007, a non prevedere una norma sugli effetti civili del matrimonio celebrato in forma religiosa "che, evidentemente non riveste l'importanza che esso ha per le altre religioni"; di conseguenza "il provvedimento di approvazione richiesto non poteva essere adottato" in quanto funzionale alla produzione di effetti civili di un Istituto non previsto dalla disciplina pattizia;
- a sostenere che la firma dell'Intesa "regola tutti i principali rapporti ritenuti di interesse tra la medesima (ndr: la Confessione religiosa che sottoscrive l'Intesa) e lo Stato Italiano".
Orbene le argomentazioni sopra delineate appaiono giuridicamente inidonee a supportare l'assunto (che nel provvedimento avversato costituisce una delle due cause giustificative del diniego di cui trattasi) secondo il quale la mancata previsione, nella disciplina pattizia sottoscritta il 4.4.2007, dell'istituto del matrimonio comporterebbe che l'eventuale approvazione "non sarebbe produttiva di effetti giuridici".
L'art. 8 c.3 della Costituzione non dice che i rapporti tra Stato e Confessioni religiose sono regolati da Intese ma che sono regolati "per legge sulla base di Intese". Dunque il comma 3 introduce la regola dell'obbligatorietà dello strumento bilaterale per la regolamentazione dei rapporti fra lo Stato e le ridette confessioni e così facendo, da un lato pone in materia una riserva di legge assoluta, e per altro verso introduce limitazioni concernenti i contenuti dell'atto legislativo, i quali sono condizionati alla preventiva pattuizione con la confessione religiosa interessata. Ciò in quanto è lo strumento pattizio quello che, evidentemente, il Costituente ha considerato il più idoneo a perseguire il risultato del miglior coordinamento tra l'Ordinamento statale e quello delle confessioni interessate. E' poi pacificamente riconosciuto che la riserva di legge prevista dal Costituente serve a garantire che il Legislatore verifichi, nella dialettica maggioranza/minoranza, l'opportunità politica e la legittimità giuridica del recepimento dei contenuti dell'intesa all'interno dell'Ordinamento italiano. Altrimenti detto, in questa costruzione incentrata sul ricordato principio della bilateralità, resta salva naturalmente la libertà del Legislatore di non attribuire forza normativa ai contenuti scaturenti dalle intese, evitando di emanare la legge attuativa delle stesse (scelta alla quale - come è stato autorevolmente sostenuto da Cons. St. n. 6083 del 2011 - potrebbe essere attribuita natura politica siccome afferente alle scelte dell'istituzione parlamentare sul se, come e quando legiferare). Dunque il raggiungimento dell'Intesa è solo una delle fasi in cui si articola la procedura prevista per addivenire alla regolazione dei rapporti tra Stato e confessione religiosa. L'effetto dell'Intesa è quello di vincolare univocamente le parti nel senso che sono solo i contenuti dell'accordo siglato che possono ricevere veste legislativa. Se l'art. 8 c.3 prescrive che i rapporti tra Confessioni e Stato sono "regolati per legge sulla base di intese" ciò significa che alla disciplina pattizia non possono essere apportate modifiche (unilaterali) in sede legislativa, pena la contrarietà dell'atto legislativo all'art. 8 citato in quanto non preceduto, in parte qua, dall'Intesa prevista dalla norma costituzionale (principio questo pacifico sia in dottrina che in giurisprudenza: ved. Cons.St. n. 6083/2011 cit.).
Per il resto i tempi necessari acchè il Parlamento operi la verifica sopra richiamata non possono essere sindacabili né stabiliti a priori e la Confessione religiosa non gode di alcun diritto ad ottenere da parte del Legislatore la legge di approvazione necessaria affinchè l'Intesa sia recepita nell'Ordinamento italiano (tant'è che, come noto, prima dell'Intesa firmata il 4.4.2007 venne siglata, tra lo Stato e l'U.B.I. altra intesa in data 20.3.2000 mai tradotta in legge).
Rebus sic stantibus se l'effetto scaturente dalla firma dell'Intesa è quello sopra descritto, quanto assunto dall'Amministrazione nel provvedimento impugnato (e cioè che l'approvazione della nomina, anche ove accordata, "non sarebbe produttiva di effetti giuridici") è giuridicamente privo di pregio. Fino a quando l'Intesa del 4.4.2007 non verrà tradotta in Legge determinando la cessazione degli effetti della Legge del 1929, è quest'ultima che racchiude la disciplina dell'istituto dell'approvazione della nomina a Ministro di culto "ammesso nello Stato" e non è, a tal riguardo, disapplicabile. Probabilmente la valutazione del Ministero è stata condizionata dal contrasto che verrebbe a crearsi tra l'approvazione (ove rilasciata) e l'eventuale adozione della legge di recepimento dell'Intesa (che non regolamenta, come ricordato, l'istituto del matrimonio). Si verificherebbe in tal caso la coesistenza tra un provvedimento amministrativo che consente ad un ministro del culto buddista di celebrare matrimoni con effetti civili ed una legge dello Stato che (in quanto non comprensiva della disciplina del matrimonio), esclude la produzione di tali effetti civili in ordine ai matrimoni celebrati dai ministri dello stesso culto la cui nomina non sia stata approvata prima dell'entrata in vigore della legge stessa.
Una situazione disomogenea e/o conflittuale la cui soluzione, in ogni caso, non può essere quella di disapplicare (in attesa di un intervento legislativo che tarda da anni a venire) la Legge del 1929.
Certamente, e contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente a pag. 94 del ricorso, ove intervenisse una legge che approva l'Intesa nei contenuti concordati il 4.4.2007 (che non regolamentano l'istituto matrimoniale), ai matrimoni celebrati dai Ministri di culto certificati dall'U.B.I. (certificazione che verrebbe a sostituire l'approvazione e che è prevista dall'art. 7 della stessa Intesa), non potrebbero essere riconosciuti effetti civili (previsti dalla Legge del 1929 che, però, cesserebbe di avere effetti) ed i fedeli del culto sarebbero tenuti, ove a tali effetti interessati, alla doppia celebrazione (innanzi ad un Ministro buddista e innanzi all'ufficiale di stato civile).
Ma - e fermo restando che la legge di approvazione non ha fatto seguito né all'Intesa del 2000 con l'U.B.I. né, allo stato, a quella del 2007 - alla logica esigenza di una regolamentazione omogenea dei rapporti tra Stato ed U.B.I. (evitando la disparitaria coesistenza tra Ministri, dello stesso culto, abilitati a celebrare matrimoni con effetti civili e Ministri non abilitati), potrebbe, ad es., porsi rimedio attraverso gli istituti del ritiro dell'atto amministrativo ovvero della sua revoca ovvero della previsione della cessazione dei relativi effetti in concomitanza con l'entrata in vigore della legge di approvazione.
Concludendo sul punto la censura sopra evidenziata merita accoglimento rivelandosi illegittima la componente motiva dell'atto dianzi passata in rassegna.
IV.2)- Altro profilo di doglianza che merita approfondimento è quello relativo al quinto mezzo di gravame laddove parte ricorrente denuncia che il provvedimento di diniego assegna rilievo all'unica pendenza risultante a suo carico dal certificato del Casellario Giudiziale n. 17018/2009/R, rappresentata da una sentenza di patteggiamento, risalente al 1995, per detenzione di una carabina ad aria compressa (cal. 4,5).
Naturalmente la censura, per le considerazioni già in precedenza richiamate, non merita apprezzamento laddove il ricorrente sostiene che l'Amministrazione ha in questo modo illegittimamente operato una valutazione dei suoi "requisiti morali" non prevista dalla normativa che regolamenta l'approvazione delle nomine per i ministri di culto acattolico. Essa, invece, merita attenzione laddove si deduce che la P.A. non ha considerato che si tratta di un isolato precedente, risalente al 1995, in relazione ad una sentenza di patteggiamento (e non di condanna), che prescinde, dunque, da un accertamento del reato e della responsabilità penale, per un'ipotesi di modestissima rilevanza, attualmente depenalizzata, e che neppure imponeva l'interdizione dai pubblici uffici (art. 28 cod.pen. ), alla luce della regola generale che riguarda le capacità di diritto pubblico.
Ora, ferma ed impregiudicata la legittimità della prassi amministrativa che, in relazione all'approvazione della nomina a Ministro di culto, rende oggetto di verifica la condotta e la personalità morale degli approvandi ministri, il Collegio è pienamente consapevole della delicatezza e del necessario rigore valutativo cui deve uniformarsi il giudizio dell'Autorità amministrativa. E ciò in quanto non si tratta autorizzare taluno a gestire un esercizio pubblico o un'agenzia di affari ma di consentire che producano effetti diretti nell'Ordinamento statuale gli atti compiuti dal Ministro nell'esercizio di un'attività che ha come diretti ed immediati interlocutori i fedeli del culto ed, in genere, tutti coloro che tutti coloro che, attraverso l'opera di proselitismo del Ministro, al culto si avvicinano ed aprono la propria coscienza per ricevere insegnamenti e direttive di condotta morale e spirituale. Non a caso, difatti, e contrariamente a quanto sostenuto in gravame alla pag.103, Il Consiglio di Stato, nei precedenti sopra ricordati, si è espresso nel senso della legittimità del diniego di approvazione anche in presenza di precedenti penali non particolarmente gravi nè reiterati (cfr. sez.I^, par. nr.239/2008 del 20.2.2008 che ha ritenuto legittima la reiezione dell'istanza di approvazione in presenza di un decreto penale di condanna per violazione delle norme sulla prevenzione degli infortuni, risalente al 1995 cui era seguito il pagamento della pena pecuniaria e, decorsi i 10 anni dalla condanna, l'eliminazione dal Certificato del casellario Giudiziale; idem, nr.238/2008 del 20.2.2008 in cui si era sì in presenza di gravi precedenti penali ma l'interessato aveva ottenuto la riabilitazione che, come ha precisato il Supremo Consesso, estingue le pene accessorie ma non il reato che continua ad esser pur sempre espressione e indice rivelatore della personalità morale del soggetto; idem, n. 3050/2007 del 07.11.2007 ove l'approvazione è stata negata in presenza di un unico precedente penale; idem, nr. 10743/2005 del 2.3.2005 in cui le gravi incriminazioni sussistenti nei confronti dell'istante erano state archiviate in sede penale. In tale occasione il Supremo Consesso ha reputato legittimo il diniego osservando che l'archiviazione "per le modalità con le quali è intervenuta non ha consentito, allo stato, di dissipare completamente ogni possibile sospetto sulla esistenza di comportamenti quanto meno imprudenti e disdicevoli, specialmente se rapportati alla particolare delicatezza del ruolo ricoperto").
Ora, e fermo restando che la commissione di dati reati rivela ex sé un carattere non conforme alle funzioni ed alle prerogative che la persona eserciterebbe in seguito all'approvazione (si pensi ai casi di delitti contro il patrimonio, nei confronti di minori, di alienati e/o incapaci ovvero alla contravvenzione delle norme a tutela della fede pubblica, la polizia dei costumi, la polizia sanitaria ecc.), non di meno la concreta realtà offre dei casi di condotte (e quella che ha interessato il ricorrente potrebbe rientrarvi) in cui è assente la connotazione sopra detta; e proprio per tale ragione, in tali evenienze, le valutazioni di natura prognostica di competenza dell'Autorità amministrativa non potranno desumersi (come invece si verifica nell'atto impugnato) dalla mera evocazione del reato ma richiedono una congrua integrazione dell'apparato motivazionale dell'atto e rimangono sindacabili in sede di legittimità in presenza di vizi di irragionevolezza ed illogicità manifeste. Naturalmente in detto contesto valutativo l'Amministrazione dovrà apprezzare l'incidenza del ravvedimento dell'interessato, qualora l'insieme degli atteggiamenti concretamente tenuti ed esteriorizzati successivamente alla commissione del reato consentano il motivato apprezzamento della convinta revisione critica delle scelte penalmente rilevanti di vita anteatta e la formulazione - in termini di certezza ovvero di elevata e qualifica probabilità confinante con la certezza - di un serio, affidabile e ragionevole giudizio prognostico di pragmatica conformazione della futura condotta di vita al quadro di riferimento ordinamentale e sociale vigente alla data di formulazione del giudizio prognostico.
Ora:
- poiché nel caso di specie l'Amministrazione ha valutato come ostativa all'approvazione della nomina la condanna subita dal ricorrente ritenendo che, a tal riguardo, "rileva anche il profilo giudiziario della persona";
- poiché l'Amministrazione non ha speso alcuna considerazione idonea a supportare il giudizio di inaffidabilità supposto nell'atto: giudizio che è dunque da ritenersi sorretto e giustificato sulla base della sola menzione di tale unica condotta penalmente rilevante;
- poiché il precedente ascrivibile a carico dell'interessato non appare, ex sé, idoneo a rilevare un carattere del ricorrente incompatibile con le funzioni da esercitare di seguito all'approvazione, fermo restando che tale precedente deve necessariamente essere apprezzato ai fini di un serio e ragionevole giudizio prognostico le cui coordinate trovino (quantomeno), congrua esposizione nell'atto che definisce il provvedimento avviato dall'interessato con l'istanza di approvazione della propria nomina (adempimento questo che non trova riscontro nell'atto impugnato);
a tanto segue la condivisibilità, nei limiti sopra sviluppati, della censura in trattazione.
V)- Conclusivamente il ricorso in epigrafe si rivela fondato con riguardo alle doglianze scrutinate nei paragrafi IV.1 e IV.2. Per l'effetto il provvedimento impugnato è annullato: declaratoria cui consegue l'obbligo dell'Amministrazione di rideterminarsi sulla domanda del ricorrente tenendo conto delle normae agendi sopra delineate.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando, accoglie, nei sensi e limiti di cui alla parte motiva, il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla il provvedimento con lo stesso impugnato.
Condanna la soccombente amministrazione al pagamento delle spese di lite che, forfetariamente, liquida in euro 2000,00 a beneficio della parte ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE
Linda Sandulli
L'ESTENSORE
Pietro Morabito
IL CONSIGLIERE
Roberto Proietti
Depositata in Segreteria il 21 maggio 2012
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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Fonti rinnovabili: il "favor" del legislatore
Giovedì 08 Marzo 2012 09:37
Carmelo Anzalone
N. 332/2012 Reg. Prov. Coll.
N. 818 Reg. Ric.
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 818 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A. Srl, rappresentato e difeso dagli avv.ti Saverio Sticchi Damiani, Antonella Capria, Teodora Marocco, Francesca Carlesi, con domicilio eletto presso Saverio Sticchi Damiani in Lecce, via 95 Rgt Fanteria, 9;
contro
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Laura Marasco, con domicilio eletto presso Laura Marasco in Lecce, c/o Arpa Dipartimento Provinciale via Miglietta, 2;
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Anna Bucci, con domicilio eletto presso Anna Bucci in Lecce, viale Aldo Moro 1;
Comune di Brindisi;
per l'annullamento
della nota prot. n. 8989 adottata in data 22 febbraio 2011 dalla Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione dell'Ambiente A.R.P.A. della Puglia, Dipartimento Provinciale di Brindisi e recante come oggetto "Autorizzazione unica ai sensi del D.Lgs. 387/2003 relativa alla costruzione ed all'esercizio dell'impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica nel Comune di Brindisi denominato ...omissis... della potenza di 24 MW ditta A. s.r.l. - Parere in seguito ad integrazione documentale riferita a parere ARPA DAP BR prot. 44124 del 20/09/2010 (ns. rif. 015/11/FER)", con la quale si esprime parere sfavorevole alla realizzazione del citato impianto eolico; ed ove occorra della nota prot. n. 44124 adottata in data 20/09/2010 dall'A.R.P.A. della Puglia, Dipartimento Provinciale di Brindisi con la quale si esprime parere sfavorevole alla realizzazione del citato impianto eolico; di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;
nonché, per l'annullamento,
della nota prot. n. 1974 del 25/02/2011, comunicata in data 26/04/2011, con la quale il Servizio assetto del territorio della Regione Puglia, in riscontro alla richiesta del parere di competenza avanzata dal Servizio energia, reti e infrastrutture della Regione Puglia nell'ambito del procedimento di autorizzazione unica ai sensi del D.Lgs. 387/2003 per la costruzione e l'esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica e relative opere connesse, ha espresso parere non favorevole per gli aspetti paesaggistici di compatibilità con il PUTT/P per gli aerogeneratori identificati con il n. 1, 3, 6, 11, 12, 13, 16 e 21; della nota prot. 5469 del 27/04/2011 a firma del Dirigente dell'Ufficio energia e reti energetiche della Regione Puglia con la quale, richiamato il parere espresso con nota prot. 1974 del 25/2/2011 dal Servizio assetto del territorio, si formulava invito alla società ricorrente di adeguare il progetto definitivo oggetto di autorizzazione unica in conformità ai limiti e per il solo numero di aerogeneratori risultati ambientalmente compatibili all'esito del prefato parere; di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Puglia e di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2012 il dott. Claudia Lattanzi e uditi l'avv. prof. Sticchi Damiani Saverio, per la ricorrente, l'avv. Marasco Laura, per l'Arpa, e l'avv. Liberti Maria, in sostituzione dell'avv. Bucci Anna, per la Regione.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente ha impugnato, con il presente ricorso, la nota dell'Arpa, 22 febbraio 2011, con la quale è stato reso parere negativo al rilascio dell'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio dell'impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica nel comune di Brindisi.
La società G., il 9 settembre 2006, ha presentato un'istanza di avvio del procedimento di valutazione e di impatto ambientale (VIA) e, il 1^ dicembre 2006, ha depositato anche la richiesta per il rilascio dell'autorizzazione unica.
Nelle more della definizione della predetta procedura, la ricorrente, il 5 luglio 2007, è subentrata, in qualità di cessionaria di un ramo di azienda della G., nella titolarità del progetto, dandone comunicazione a tutte le amministrazioni interessate.
La ricorrente, con note del 1^ ottobre 2007 e 10 febbraio 2008, ha chiesto all'autorità competente in materia di VIA di procedere a una valutazione del progetto in lotti separati, iniziando dal lotto costituito dalle turbine e dalle opere ad esse accessorie ricadenti nel solo comune di Brindisi (...omissis...).
Con determinazione n. 458 del 2 settembre 2009, l'Amministrazione ha concluso il procedimento di VIA, esprimendo parere di compatibilità ambientale limitato a sole 12 delle 25 turbine componenti originariamente il lotto in questione e subordinandolo al rispetto di alcune prescrizioni.
La ricorrente, ha poi depositato presso la Regione, l'11 febbraio 2010, il progetto definitivo relativo al lotto di Brindisi.
L'Amministrazione, quindi, ha avviato, il 27 aprile 2010, il procedimento per il rilascio dell'autorizzazione unica, convocando la conferenza di servizi per il 23 settembre 2010.
L'Arpa, con nota del 20 settembre 2010, ha dato parere negativo alla realizzazione del lotto di Brindisi per i profili acustici.
Conseguentemente, il responsabile del procedimento ha invitato la ricorrente a prendere contatti con l'Arpa "con particolare riferimento alla zonizzazione acustica comunale", riservandosi l'adozione delle proprie determinazioni conclusive in esito all'avvenuto espletamento dell'ulteriore attività istruttoria necessaria.
A seguito di ciò, l'Arpa ha adottato un nuovo parere negativo con nota del 22 febbraio 2011.
Avverso questo provvedimento è stato proposto il presente ricorso per i seguenti motivi: 1. Violazione e falsa applicazione dell'art. 10 bis l. 241/1990. 2. Violazione dell'art. 97 Cost., in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento; eccesso di potere per violazione dei generali principi di leale collaborazione e giusto procedimento. 3. Incompetenza e carenza di potere; violazione e falsa applicazione dell'art. 12 d.lgs. 387/2003; violazione e falsa applicazione dell'art. 14 quater l. 241/1990. 4 Violazione e falsa applicazione dell'art. 14 quater l. 241/1990 sotto diverso profilo; eccesso di potere; violazione dei generali principi di leale collaborazione, ragionevolezza e proporzionalità; violazione e falsa applicazione dell'art. 1 l. 241/1990 in relazione ai principi di economicità ed efficacia. 5. Violazione e falsa applicazione dell'art. 8 l. 447/1995; violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 25 e dell'allegato VII alla parte seconda d.lgs. 152/2006; violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 11 l.r. 11/2001; violazione e falsa applicazione dell'art. 1 l. 241/1990 in relazione al principio di non aggravamento; eccesso di potere per contraddittorietà tra atti procedimentali e per lesione del principio del legittimo affidamento. 6. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 3 l. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell'art. 12 d.lgs. 387/2003 sotto diverso profilo; violazione e falsa applicazione del d.m. 10 settembre 2010. 7. Incompetenza e carenza di potere; eccesso di potere per sviamento; violazione e falsa applicazione del d.m. 10 settembre 2010 sotto diverso profilo. 8. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 l. 447/1995; eccesso di potere per travisamento della normativa applicabile. 9. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, della normativa applicabile e per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.
Deduce la ricorrente: che non è stato comunicato il preavviso di rigetto, che l'Arpa non ha manifestato la propria determinazione all'interno della conferenza di servizi, che non è stata presa in considerazione la possibilità di approvare parzialmente il progetto, che non sono state indicate le modifiche progettuali idonee ai fini dell'ottenimento dell'assenso, che l'Arpa avrebbe dovuto esprimere il proprio parere contrario all'interno del subprocedimento di VIA, che il progetto rispetta tutti i limiti di rumorosità, che l'Arpa non ha adeguatamente motivato perché non ha estrinsecato le ragioni del parere negativo, che in relazione al piano acustico del comune di Brindisi è in corso un procedimento di variante, che, in caso di non compatibilità con la zonizzazione acustica, il d.m. richiede che vengano adottate specifiche misure di mitigazione, che le misure di mitigazione dovrebbero essere definite in sede di conferenza di servizi, che la misurazione dei valori limite di immissione deve avvenire in prossimità dei ricettori, che lo studio integrativo di impatto acustico è stato condotto ponendosi nelle condizioni più gravose in termini di emissioni acustiche.
La ricorrente, con motivi aggiunti del 7 luglio 2011, ha impugnato la nota del 25 febbraio 2011, con la quale la Regione ha espresso parere non favorevole per gli aspetti paesaggistici di compatibilità con il PUTT per gli aerogeneratori con il n. 1, 3, 6, 11, 12, 13, 16 e 21, e ha dedotto i seguenti motivi: Eccesso di potere; erronea presupposizione in fatto e in diritto; contraddittorietà manifesta; vizio di motivazione; irragionevolezza. 2. Eccesso di potere; violazione del giusto procedimento; erronea presupposizione in fatto e in diritto sotto altro profilo, contraddittorietà manifesta; vizio di motivazione; irragionevolezza. 3. Eccesso di potere; violazione e falsa interpretazione e applicazione del PUTT della regione Puglia; erronea presupposizione in fatto e in diritto; difetto di
istruttoria; carenza motivazionale; contraddittorietà e irragionevolezza manifesta. 4. Illegittimità derivata; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento.
Deduce la ricorrente: che non è possibile tener conto della variante adottata e non definitivamente approvata al PRG di Brindisi; che comunque la variante fa salvi i progetti già convenzionati ovvero i procedimenti autorizzativi già conclusi: che una preconcetta incompatibilità sconterebbe i vizi di incostituzionalità già affermati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 119/2010; che non si rilevano caratteristiche paesaggistiche di pregio o meritevoli di salvaguardia; che il provvedimento non è adeguatamente motivato; che non risulta la presenza del corso d'acqua.
L'Arpa si è costituita con atto del 2 agosto 2011 e, il 7 ottobre 2011, è stato depositato il parere del 6 ottobre 2011, con il quale è stato dichiarato che la valutazione tecnico ambientale "è positiva fatto salvo il rispetto delle seguenti prescrizioni".
La Regione, con atto di costituzione e memoria difensiva del 10 dicembre 2011, ha controdedotto rilevando la legittimità, anche sotto il profilo della motivazione, del provvedimento impugnato, e, con successiva memoria del 24 dicembre 2011, ha dedotto che con deliberazione consiliare 37/2010 era stato deliberato di dare immediata applicazione alle norme più restrittive e questa deliberazione non è stata impugnata.
Nella pubblica udienza del 25 gennaio 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso avverso il parere negativo dell'Arpa deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, con nota del 6 ottobre 2011, è stato rilasciato il parere positivo.
2. E' da evidenziare, anzitutto, che, anche se la classificazione dell'area quale Ambito Territoriale Esteso di tipo D è oggetto di una variante al PRG non ancora approvata,quanto all'interesse relativo al motivo formulato in ordine al contrasto col P.R.G. in itinere deve farsi riferimento alla disciplina dell'art. 17, comma 2, l.r. 56/1980, che, in caso di contrasto dell'intervento con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, prevede la sospensione di ogni determinazione in ordine alla domanda; l'applicazione della cd. misura di salvaguardia in termini di sospensione della determinazione si giustifica in considerazione, da un lato, della circostanza che, pur non essendovi contrasto con una disposizione vigente ed efficace, un eventuale accoglimento potrebbe pregiudicare la concreta operatività del piano in itinere e, dall'altro, con il rilievo che un diniego non troverebbe giustificazione per la mera non conformità con una disposizione che potrebbe anche, nel corso ulteriore del procedimento, non essere approvata dall'autorità regionale e, dunque, non entrate mai in vigore.
Pertanto, l'Amministrazione avrebbe comunque dovuto sospendere il procedimento in esame, non potendo emanare un provvedimento negativo.
2.1 Per quanto riguarda il ricorso avverso il parere della Regione non favorevole per gli aspetti paesaggistici di compatibilità con il PUTT, deve farsi una distinzione tra quanto prescritto per l'aerogeneratore 13 e quanto per gli altri.
In particolare, per gli aerogeneratori 1, 3, 6, 11, 12, 16 e 21, la Regione ha ritenuto la loro non compatibilità perché "in contrasto con i relativi indirizzi di tutela (2.02) del PUTT".
Il provvedimento impugnato risulta illegittimo sotto il profilo della carenza di motivazione.
Nell'ambito della procedura di Via sono stati acquisiti i pareri del Comune di Brindisi e dell'Ufficio Programmazione VIA Politiche energetiche della Regione.
I pareri, entrambi positivi, hanno rilevato "la coerenza con tipizzazione degli abiti di tutela previsti dal P.R.G., così come adeguato al P.U.T.T./P in quanto gli aerogeneratori non coincidono con alcun Ambito di Tutela " (così il Comune), "Dal punto di vista paesaggistico la zona non presenta caratteristiche di pregio, la vastità della piana, la lontananza delle colline visibilmente appena percettibili, non offrono elementi naturalistici di spicco ...".
Il provvedimento impugnato, al contrario, ha ritenuto che "il progetto non appare compatibile con la salvaguardia delle visuali panoramiche in un paesaggio caratterizzato da ampie visuali e da un alternarsi di aree ad elevato valore naturalistico con il paesaggio agrario la cui variabilità paesaggistica deriva dall'accostamento delle varie colture...".
Pur ritenendosi legittima la possibilità di discostarsi dai precedenti pareri di altre amministrazioni, il provvedimento impugnato avrebbe dovuto esplicitare in modo più puntuale le motivazioni di questa incompatibilità.
In particolare, come rilevato dalla difesa della ricorrente, nel parere paesaggistico non vengono evidenziati i parametri che determinano le interferenze visive, quali la morfologia dei luoghi o altro,né viene evidenziato perché l'accostamento delle culture ( normale in un paesaggio agrario) determini l'incompatibilità di un insediamento che,in linea di massima, è incompatibile solo con le aree agricole interessate da produzioni agricolo-alimentari di qualità (produzioni biologiche, produzioni D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., produzioni tradizionali) e/o di particolare pregio rispetto al contesto paesaggistico-culturale ( ai sensi delle linee guida nazionali di cui al D.M. 10 settembre 2010, All. 3).
Una motivazione puntuale è poi necessaria anche in virtù del fatto che la realizzazione di impianti di energia alternativa viene considerata favorevolmente dal legislatore proprio per la loro funzione di procurare benefici ambientali.
Anche la Corte costituzionale ha più volta rilevato che "pur non trascurandosi la rilevanza che, in relazione agli impianti che utilizzano fonti rinnovabili, riveste la tutela dell'ambiente e del paesaggio, occorre riconoscere prevalente risalto al profilo afferente alla gestione delle fonti energetiche in vista di un efficiente approvvigionamento presso i diversi ambiti territoriali" (Corte cost., 3 marzo 2011, n. 67; nello stesso senso sent. 119/2010 e 166/2009).
Principio ripreso anche dalla giurisprudenza di questa Sezione che ha più volte ritenuto come "che la normativa comunitaria di riferimento (2001/77/CE), nell'ottica di una progressiva liberalizzazione del mercato dell'energia, esprime un netto "favor" per la produzione di energia derivante da fonti rinnovabili e per la realizzazione dei relativi impianti: in tale prospettiva, il legislatore comunitario impone così agli stati membri di rimuovere ogni ostacolo normativo o di altro tipo (es. amministrativo, come nella specie) all'aumento della produzione di elettricità di questo tipo" (Tar Lecce, sez. I, 30 aprile 2010, n. 1064).
2.2. Un discorso diverso deve essere fatto per quanto riguarda l'aerogeneratore 13, per il quale è stato dato parere negativo in quanto "risulta interessato dall'area annessa di un corso d'acqua, in particolare Fiume Grande, pertanto in base all'art. 3.08, comma 3.08.4, punto 4.2. delle NTA del PUTT/P oltre alle prescrizioni di base relative agli indirizzi di tutela si applica la prescrizione "che non sono autorizzabili piani e/o progetti comportanti trasformazioni che compromettano la morfologia ed i caratteri colturali e d'uso con riferimento al rapporto paesistico-ambientale esistente tra il corso d'acqua ed il suo intorno diretto".
La difesa della ricorrente contesta l'esistenza di questo corso d'acqua;lo stesso tuttavia è cartografato dal PUTT come ATD 927 e rientra nell'elenco dell'Idrologia superficiale.
2.3.. Il ricorso avverso la nota del 25 febbraio 2011 della Regione deve essere conseguentemente accolto per quanto riguarda gli aerogeneratori, 3, 6, 11, 12, 16 e 21, mentre deve essere respinto per l'aerogeneratore n. 13.
3. In conclusione, il ricorso avverso la nota Arpa del 22 febbraio 2011 deve essere dichiarato improcedibile, mentre quello proposto con motivi aggiunti, avverso la nota della Regione del 25 febbraio 2011, deve essere accolto in parte.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso avverso la nota Arpa del 22 febbraio 2011;
- accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso avverso la nota della Regione del 25 febbraio 2011.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE
Antonio Cavallari
L'ESTENSORE
Claudia Lattanzi
IL CONSIGLIERE
Luigi Viola
Depositata in Segreteria il 23 febbraio 2012
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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