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    Partecipazione delle Soprintendenze al procedimento di conformazione degli strumenti urbanistici

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    SENTENZA N. 64

    ANNO 2015


    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    LA CORTE COSTITUZIONALE

    composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,


    ha pronunciato la seguente

    SENTENZA

    nel giudizio di legittimità costituzionale dell’intero testo e dell’art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’8-9 luglio 2014, depositato in cancelleria il 15 luglio 2014 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2014.

    Udito nell’udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore Paolo Grossi;

    udito l’avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente del Consiglio dei ministri.


    Ritenuto in fatto

    1.? Con ricorso notificato l’8-9 luglio 2014 e depositato il successivo 15 luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha ritualmente proposto in via principale questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), per violazione dell’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto regionale 28 dicembre 2006 (Statuto della Regione Abruzzo), in riferimento all’art. 123 della Costituzione. E, gradatamente, ha altresì proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 4 e 5, della stessa legge regionale, in riferimento all’art.117, secondo comma, lettera s), Cost., per contrasto con le norme interposte di cui agli artt. 135, 143, 145 e 156 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).

    1.1.? Il ricorrente rileva, innanzitutto, che la legge censurata, nella sua interezza, è illegittima perché adottata dal Consiglio regionale nel periodo di prorogatio successivo allo scioglimento dell’assemblea regionale per fine legislatura (ed antecedente alla data fissata per lo svolgimento delle nuove elezioni), in assenza dei presupposti per l’esercizio del potere legislativo regionale che caratterizzano tale periodo.

    La difesa dello Stato osserva, infatti, che la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), ha attribuito alla fonte statutaria la definizione della forma di governo e l’enunciazione dei princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (ai sensi dell’art. 123, primo comma, Cost.); ed ha demandato allo stesso legislatore regionale (nel rispetto dei princìpi fondamentali fissati con legge della Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi elettivi», ex art. 122, primo comma, Cost.), la disciplina del sistema elettorale. In particolare, l’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto della Regione Abruzzo prevede che, «[…] nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della Legislatura: a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità […]».

    Pertanto, secondo il ricorrente, il Consiglio regionale dispone, in tale situazione, di poteri attenuati, verificandosi, in sostanza, una sorta di “depotenziamento” delle sue funzioni, la cui ratio è volta a coniugare il principio di rappresentatività con quello di continuità funzionale dell’organo. Per cui, se va escluso che tale depotenziamento possa spingersi fino ad una indiscriminata e totale paralisi dell’organo stesso, tuttavia al Consiglio regionale è consentito di deliberare in circostanze straordinarie o di urgenza, o per il compimento di atti dovuti o di ordinaria amministrazione (come chiarito nella sentenza n. 68 del 2010), ma non di legiferare oltre tali indefettibili limiti (ribaditi dall’art. 141 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale, approvato con delibera del Consiglio regionale della Regione Abruzzo n. 56/2 del 12 ottobre 2010), rispetto ai quali, peraltro, le concrete situazioni di urgenza ed indifferibilità devono essere adeguatamente motivate.

    Ciò posto, la difesa dello Stato rileva che la legge in esame non presenta alcuno dei richiamati caratteri di indifferibilità ed urgenza, né si configura quale atto dovuto tale da non poter essere rinviato per non recare danno alla collettività regionale o al funzionamento dell’ente. Tali presupposti, infatti, non sarebbero ravvisabili (come invece affermato nella relazione al relativo disegno di legge) nella volontà di rimuovere la situazione di incertezza creatasi, nella materia de qua, a seguito della sentenza n. 211 del 2013, con cui la Corte ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 2 della legge della Regione Abruzzo 28 agosto 2012, n. 46, che apportava «Modifiche alla legge regionale 13 febbraio 2003, n. 2, recante “Disposizioni in materia di beni paesaggistici e ambientali, in attuazione della Parte Terza del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)”», come dimostrato dal fatto che la Regione medesima non ha ancora adeguato il piano paesaggistico alle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi degli articoli 135, 143, 145 e 156 del citato d.lgs. n. 42 del 2004.

    1.2.? In secondo luogo, il ricorrente impugna l’art. 2, commi 4 e 5, della medesima legge regionale, che disciplina il caso in cui, in sede di adeguamento della pianificazione urbanistica a quella comunale, «la proposta comunale si configuri come proposta di variante al P.R.P.».

    In particolare, per la difesa dello Stato, il procedimento descritto in tali disposizioni – non prevedendo l’apposito accordo con il competente organo statale previsto dagli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, ma la mera partecipazione degli organi ministeriali ad una conferenza di servizi – non garantisce adeguatamente il coinvolgimento del Ministero per i beni culturali ed ambientali nella pianificazione paesaggistica, e quindi viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Poiché, infatti, la fattispecie disciplinata dal comma 4 dell’art. 2 si configura sostanzialmente in una revisione, ancorché limitata, del piano paesaggistico (non derogabile da parte degli strumenti urbanistici, ex art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004), essa dovrebbe essere soggetta alle medesime garanzie previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di elaborazione congiunta del piano paesaggistico (ex artt. 135, comma 1, 143 e 156 del medesimo d.lgs. n. 42 del 2004). Viceversa, le disposizioni censurate presentano i medesimi profili di illegittimità costituzionale (sanzionati con la sentenza n. 211 del 2013) dell’art. 2 della legge reg. n. 46 del 2012, che escludeva qualsiasi forma di partecipazione di qualsivoglia organismo ministeriale al procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica.


    Considerato in diritto

    1.? Il Presidente del Consiglio dei ministri propone innanzitutto questione di legittimità costituzionale dell’intero testo della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), in quanto provvedimento adottato dal Consiglio regionale nel periodo di prorogatio successivo allo scioglimento dell’assemblea regionale per fine legislatura (ed antecedente alla data fissata per lo svolgimento delle nuove elezioni), in assenza dei presupposti per l’esercizio del potere legislativo regionale che caratterizzano tale periodo.

    In particolare, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 123 della Costituzione, per l’insussistenza delle condizioni che legittimano il Consiglio regionale a legiferare, contemplate nell’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto regionale 28 dicembre 2006 (Statuto della Regione Abruzzo), in base al quale «[…] nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della Legislatura: a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità […]».

    L’oggetto e la portata delle censure mosse dal ricorrente, e le ragioni poste a sostegno delle medesime, attengono dunque alla formale contestazione, a monte, del potere stesso di approvare la legge da parte del Consiglio regionale abruzzese. Di conseguenza (conformemente ai precedenti casi in cui questa Corte è stata chiamata a pronunciarsi sulla denunciata violazione dei poteri in regime di prorogatio: sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010) è pienamente ammissibile che l’impugnazione riguardi l’atto legislativo nel suo testo integrale, a prescindere dal carattere dispositivo più o meno eterogeneo del suo contenuto normativo.

    2.? La questione non è fondata.

    2.1.? Questa Corte ha già avuto occasione di riferirsi alla eventualità che i poteri dei Consigli delle Regioni ad autonomia ordinaria possano essere prorogati al periodo successivo al loro scioglimento, in previsione delle imminenti nuove elezioni.

    La sentenza n. 68 del 2010 – premessa la ricostruzione dell’antecedente regolamentazione dell’istituto della prorogatio dei Consigli regionali (sentenze n. 515 del 1995 e n. 468 del 1991) – ha sottolineato come il quadro normativo ed applicativo sia notevolmente mutato a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni). Questa ha attribuito allo statuto ordinario la definizione della forma di governo e l’enunciazione dei princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art. 123, primo comma, Cost.); e ha demandato, nel contempo, la disciplina del sistema elettorale e dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità allo stesso legislatore regionale, sia pure nel rispetto dei princìpi fondamentali fissati con legge della Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi elettivi» (art. 122, primo comma, Cost.). Cosicché – anche sulla base di quanto successivamente previsto nella legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) – questa Corte ha affermato che «una interpretazione sistematica delle citate nuove norme costituzionali conduce a ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni, e degli eventuali limiti dell’attività degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma di governo regionale»; e che, nel disciplinare questo profilo, gli statuti «dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell’art. 123, primo comma, della Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003; anche sentenza n. 304 del 2002).

    Va pertanto ribadito, in sintesi, che l’istituto della prorogatio riguarda, in termini generali, fattispecie in cui «coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino all’insediamento dei successori» (sentenza n. 208 del 1992); che, con specifico riferimento agli organi elettivi, e segnatamente ai Consigli regionali, esso attiene solo all’«esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003); e che l’istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata, del mandato dell’organo, non potendovi logicamente esservi prorogatio prima di tale scadenza (sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010). Detto esercizio va inteso come necessariamente limitato alle esigenze di rispondere a speciali contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di rappresentatività e il principio di continuità funzionale (sentenze n. 55 e n. 44 del 2015).

    2.2.? Ciò premesso (in termini generali, quanto alla individuazione del momento in cui sorge e vige il regime di prorogatio), sotto un profilo più specifico va anche rilevato che la Regione Abruzzo ha effettivamente regolamentato il contenuto e la portata dei poteri attribuiti al Consiglio regionale in periodo di prorogatio.

    In particolare l’art. 86, comma 3, dello statuto, nella sua originaria previsione disponeva che «[…] in caso di scioglimento anticipato e di scadenza della legislatura, il Consiglio e l’Esecutivo regionale sono prorogati sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo le modalità definite dalla legge elettorale». Peraltro, a seguito della sentenza n. 68 del 2010 – con cui questa Corte, in assenza di una espressa limitazione dei poteri dell’organo prorogato, aveva interpretato la norma statutaria come «facoltizzante il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili», ritenendo che tale limitazione dei poteri del consiglio fosse «immanente all’istituto della stessa prorogatio» e rappresentasse una «ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di rappresentatività ed il principio di continuità funzionale» – la norma statutaria è stata sostituita dall’art. 10 della legge statutaria regionale 9 febbraio 2012, n. 1 (Modifiche allo Statuto della Regione Abruzzo). Nel testo oggi vigente, essa prevede che «[…] nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della Legislatura: a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità […]».

    È indubbio che l’impugnata legge reg. Abruzzo n. 26 del 2014, sia stata approvata e promulgata in periodo di prorogatio del Consiglio regionale abruzzese, essendo scaduti il 14 dicembre 2013 i cinque anni di durata in carica del Consiglio regionale, mentre le successive elezioni regionali sono state indette per il giorno 25 maggio 2014 (con decreto del Presidente della Giunta regionale 14 gennaio 2014, n. 6); e la proclamazione dell’ultimo degli eletti è avvenuta l’11 giugno 2014 (come da nota del Consiglio regionale ? Direzione affari della presidenza e legislativi n. prot. 12396 dell’11 giugno 2014).

    2.3.? Ciò premesso, va sottolineato che le censure svolte dal ricorrente appaiono tutte incentrate sull’assunto (mutuato dalle motivazioni espresse nella sentenza n. 68 del 2010 e dal contenuto dell’art. 141 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale, approvato con delibera del Consiglio regionale n. 56/2 del 12 ottobre 2010, cui la norma statutaria fa richiamo) dell’assenza dei caratteri di indifferibilità ed urgenza nel provvedimento legislativo de quo, che non si configurerebbe “quale atto dovuto tale da non poter essere rinviato per non recare danno alla collettività regionale o al funzionamento dell’ente”.

    A queste affermazioni può essere opposto un duplice ordine di considerazioni. Il primo attinente al fatto che le condizioni fissate dalla norma statutaria per consentire l’esercizio delle funzioni legislative del Consiglio regionale in periodo di prorogatio non sono limitate ai soli casi di interventi che presentino i caratteri dell’urgenza e della necessità. L’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto (in ordine al quale da questa Corte è stato affermato che non sono stati superati i limiti imposti dall’art. 123 Cost. e sul cui contenuto non è stata mossa alcuna censura, neppure ai sensi e nei termini di cui al secondo comma dell’art. 123 Cost.) si riferisce agli interventi «che, comunque, presentano il carattere dell’urgenza e necessità», come ad una ipotesi autonoma ed aggiuntiva rispetto «agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali». Questi interventi dunque (secondo il senso inequivoco desumibile dalla lettera della norma e dalla sua ratio) non devono essere necessariamente connotati nei fatti dalla configurabilità dei presupposti della necessità e urgenza, che, viceversa, giustificano la legittimità di interventi diversi da quelli tipizzati.

    Il secondo, derivante dalla considerazione che la asserita portata estensiva e generalizzante del limite della necessità ed urgenza (legittimante, come detto, il prorogato esercizio dei poteri legislativi del Consiglio regionale) non può trarsi dalla portata precettiva della norma regolamentare (anch’essa richiamata dal ricorrente), giacché – se è vero che il comma 2 dell’art. 141 del citato Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale disciplina i termini di evidenziazione delle «situazioni di estrema gravità che esigono interventi immediati ed improcrastinabili, la cui adozione non può essere rinviata senza arrecare grave danno per gli interessi affidati alla cura della Regione» – ciò è riferito proprio (e solo) a quegli interventi residuali connotati dalla necessità ed urgenza.

    Pertanto, l’enfatizzazione del requisito della necessità ed urgenza, quale unico e generale presupposto per l’esercizio dei poteri in periodo di prorogatio, è frutto di un erroneo presupposto interpretativo in cui è incorso il ricorrente, fermo restando che la prorogatio comporta che non possa essere invaso il campo delle scelte normative connaturate al pieno esercizio del mandato elettorale (sentenze n. 55 e n. 44 del 2015).

    2.4.? Sotto altro profilo, poi, va posto in evidenza il fatto che, dalla relazione al progetto di legge in questione (da cui, in base a quanto affermato nella sentenza n. 68 del 2010, può trarsi la ratio dell’intervento e la sussistenza dei connaturati limiti di legittimazione), il legislatore abruzzese premette espressamente che l’adozione dell’atto normativo nasce dalla «esigenza di rimuovere la situazione di incertezza, sul piano normativo, in ordine alla procedura da seguire per assicurare il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione». E che tale situazione «trae origine dal vuoto normativo creatosi con la pronuncia della Corte costituzionale n. 211 del 3-18 luglio 2013, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della L.R. 28 agosto 2012, n. 46 […], il cui testo aveva sostituito l’art. 2-bis della L.R. 2/2003, recante la disciplina del coordinamento delle previsioni fissate nella pianificazione paesaggistica regionale con quelle contenute negli strumenti pianificatori sottordinati». Sicché, è proprio in seguito alla citata sentenza che «si registra, pertanto, la necessità di procedere […] all’approvazione di un nuovo provvedimento legislativo allo scopo di colmare il vulnus provocato dalla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 2 della L.R. 46/12, attraverso l’introduzione nell’ordinamento regionale di una disciplina che individui le procedure da seguire per l’esercizio delle funzioni di coordinamento dell’attività di pianificazione paesaggistica con quella di pianificazione locale, in ossequio ai principi di tutela e partecipazione fissati dall’art. 145 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, nonché in linea con la lettura fornita dal Giudice delle Leggi circa gli obblighi di pianificazione concertata».

    Orbene, va rilevato come proprio nella sentenza n. 211 del 2013 (dal cui decisum è derivato il vuoto normativo conseguente alla integrale caducazione della disposizione censurata a seguito della declaratoria di incostituzionalità), questa Corte, da un lato, abbia sottolineato espressamente la necessità che la Regione (nell’ottica della salvaguardia del territorio mediante pianificazione paesaggistica ad opera congiunta dello Stato e delle Regioni, ex art. 135, comma 1, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) predisponga una disciplina del «procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo» (ai sensi dell’art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004). E, dall’altro lato, abbia affermato che la circostanza (prospettata dalla difesa dello Stato anche nel presente giudizio, al fine di negare ulteriormente la necessità ed urgenza della legge impugnata) che «non risulti ancora adottato un piano paesaggistico regionale adeguato alle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio finisce per rendere ancor più acuta la vulnerazione delle prerogative statali, considerato che, in relazione a quelle che saranno le concrete previsioni dello stesso piano, dovranno poi essere verosimilmente ridisciplinate, dalla legge regionale, le procedure di adeguamento degli “altri strumenti di pianificazione”».

    Pertanto, le richiamate ragioni contenute nei lavori preparatori (citati dallo stesso ricorrente), lungi dal configurarsi come giustificazioni meramente pretestuose circa la sussistenza dei requisiti del legittimo esercizio del potere legislativo in tempo di prorogatio consentono di ricomprendere, quello impugnato, nel novero degli interventi che si rendano comunque dovuti in base a disposizioni costituzionali e/o legislative statali, e dunque consentiti dalla più volte richiamata norma statutaria.

    3.? Il ricorrente censura ulteriormente i commi 4 e 5 dell’art. 2 della medesima legge regionale, che disciplinano il caso in cui, in sede di adeguamento della pianificazione urbanistica a quella comunale, «la proposta comunale si configuri come proposta di variante al P.R.P.». La difesa dello Stato lamenta la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché il procedimento descritto in tali disposizioni – non prevedendo l’apposito accordo con il competente organo statale di cui agli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, ma la mera partecipazione degli organi ministeriali ad una conferenza di servizi – non garantisce adeguatamente il coinvolgimento del Ministero per i beni culturali ed ambientali nella pianificazione paesaggistica. Viceversa, configurandosi l’intervento sostanzialmente in una revisione, ancorché limitata, del piano paesaggistico, esso dovrebbe essere soggetto alle medesime garanzie previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di elaborazione congiunta del piano paesaggistico (ex artt. 135, comma 1, 143 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004).

    3.1.? Occorre innanzitutto rilevare che – a seguito della proposizione del presente giudizio in via principale ed al fine (esplicitato nella relazione di accompagnamento al relativo progetto di legge) di comporre il conflitto originato dalla impugnativa dei citati commi 4 e 5 dell’art. 2, mediante accoglimento dei rilievi governativi «in linea con una lettura costituzionalmente orientata» ed in uno spirito di leale collaborazione che consenta di addivenire alla cessazione della materia del contendere – la Regione Abruzzo ha emanato la legge regionale 12 novembre 2014, n. 40 (Modifiche ed integrazioni all’art. 2 della legge regionale 28 aprile 2014, n. 26, all’art. 14 della legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96, alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2 e ulteriori norme in materia di edilizia residenziale pubblica), il cui art. 1, in particolare, ha sostituito l’art. 2 della impugnata legge regionale n. 26 del 2014.

    Le censure mosse dal ricorrente a sostegno della impugnazione del testo originario dei commi 4 e 5 di detta norma riguardano (nel caso in cui, in sede di adeguamento della pianificazione urbanistica a quella comunale, «la proposta comunale si configuri come proposta di variante al P.R.P.») la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali ad una conferenza di servizi, senza la garanzia di un adeguato coinvolgimento (finalizzato al raggiungimento di un accordo ai sensi degli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004), e quindi in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. La sopravvenuta modifica normativa risulta pienamente satisfattiva delle pretese del Governo, giacché la nuova disposizione espressamente prevede (con particolare riferimento ai commi 4 e 5) che «Nel caso in cui la proposta comunale si configuri come proposta di variante al P.R.P., il parere espresso, in seno alla Conferenza di Servizi di cui al comma 2, dai competenti organi del Ministero dei beni e delle Attività Culturali e del Turismo è vincolante. All’esito della Conferenza di Servizi, la proposta, unitamente al parere espresso dal Ministero viene trasmessa, per il tramite della Direzione regionale competente, al Consiglio regionale che si esprime con apposito atto deliberativo» (comma 4); e che «Il provvedimento di cui al comma 4, pubblicato sul BURA, costituisce variante al P.R.P. ed è condizione imprescindibile per la definitiva approvazione della variante proposta» (comma 5).

    Ne consegue che la previsione della vincolatività di tale parere obbligatorio nei casi di proposta di variante e la sua riconosciuta valenza di condizione imprescindibile per la definitiva approvazione della variante medesima (commi 4 e 5) presuppongono e procedimentalizzano il necessario coinvolgimento degli organi ministeriali al procedimento medesimo, finalizzato (e strumentale rispetto) alla effettiva elaborazione congiunta e concordata dei piani paesaggistici (ex artt. 135, comma 1, 143, comma 2, 145, comma 5, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004).

    3.2.? Se può dunque ritenersi realizzata la prima delle due condizioni che la giurisprudenza di questa Corte ha enucleato per pervenire alla declaratoria di cessazione della materia del contendere (da ultimo, sentenze n. 2 del 2015 e n. 269 del 2014), tuttavia non altrettanto può dirsi in ordine alla configurabilità dell’ulteriore requisito della mancata applicazione medio tempore della norma censurata, in mancanza di prova del verificarsi di siffatta condizione ed in considerazione del non breve tempo di vigenza (nella specie oltre sei mesi) della disposizione abrogata (sentenze n. 108 e n. 97 del 2014, e n. 272 del 2013).

    Alla impossibilità di pervenire ad una pronuncia di cessazione della materia del contendere, consegue, dunque, la necessità di esaminare le censure nel merito.

    3.3.? La questione è fondata.

    3.4.? Risulta evidente come il testo originario dell’impugnato art. 2, commi 4 e 5, della legge reg. n. 26 del 2014 presentasse profili di illegittimità costituzionale analoghi a quelli (sanzionati con la citata sentenza n. 211 del 2013) dell’art. 2 della legge reg. 28 agosto 2012, n. 46 (Modifiche alla legge regionale 13 febbraio 2003, n. 2 recante “Disposizioni in materia di beni paesaggistici e ambientali, in attuazione della Parte Terza del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 ? Codice dei beni culturali e del paesaggio”), che escludeva qualsiasi forma di partecipazione di qualsivoglia organismo ministeriale al procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica. Allo stesso modo, infatti, la qui censurata previsione (nel caso in cui «la proposta comunale si configuri come proposta di variante al P.R.P.») di una mera partecipazione degli organi ministeriali alla conferenza di servizi, senza sancire la necessità di pervenire ad una soluzione concordata dell’ente locale con il competente organo statale previsto dagli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, non garantiva adeguatamente il coinvolgimento del Ministero per i beni culturali ed ambientali nella pianificazione paesaggistica.

    Infatti, questa Corte, anche di recente (sentenza n. 197 del 2014), ha ribadito che la mancata (o non adeguata) partecipazione degli organi ministeriali al procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica determina l’evidente contrasto con la normativa statale, che – in linea con le prerogative riservate allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (tra le molte, sentenza n. 235 del 2011) – specificamente impone che la Regione adotti la propria disciplina di conformazione «assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo» (sentenze n. 211 del 2013 e n. 235 del 2011). Costituisce, infatti, affermazione costante – su cui si fonda il principio della gerarchia degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, dettato dall’evocato art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 (sentenze n. 197 del 2014, n. 193 del 2010 e n. 272 del 2009) – quella secondo cui l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull’intero territorio nazionale» (sentenza n. 182 del 2006). Al contrario, la generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali nei procedimenti di adozione delle varianti, nella sostanza, viene a degradare la tutela paesaggistica da valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica (sentenza n. 437 del 2008).

    3.5.? Poiché la fattispecie disciplinata dalla norma censurata si configurava sostanzialmente in una revisione, ancorché limitata, del piano paesaggistico (non derogabile da parte degli strumenti urbanistici, ex art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004), il suo mancato assoggettamento alle medesime garanzie previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di elaborazione congiunta del piano paesaggistico (ex artt. 135, comma 1, 143, comma 2, 145, comma 5, e 156, comma 3, del medesimo d.lgs. n. 42 del 2004), si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che determina l’illegittimità costituzionale della norma impugnata.


    Per Questi Motivi

    LA CORTE COSTITUZIONALE

    1) dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), nel testo originario, antecedente alla modifica apportata dall’art. 1 della legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40 (Modifiche ed integrazioni all’art. 2 della legge regionale 28 aprile 2014, n. 26, all’art. 14 della legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96, alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2 e ulteriori norme in materia di edilizia residenziale pubblica);

    2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della medesima legge reg. Abruzzo n. 26 del 2014, proposta – in riferimento all’art. 123 della Costituzione, per violazione dell’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto regionale 28 dicembre 2006 (Statuto della Regione Abruzzo) – dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

    Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

    F.to:

    Alessandro CRISCUOLO, Presidente

    Paolo GROSSI, Redattore

    Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 17 aprile 2015.

    Il Direttore della Cancelleria

    F.to: Gabriella Paola MELATTI

    Ultimo aggiornamento Mercoledì 29 Aprile 2015 09:08
     

    Criteri per la formazione e la localizzazione dei P.U.E. comunali nella Regione Puglia

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    N. 1845/2011 Reg. Prov. Coll.
    N. 327 Reg. Ric.
    ANNO 2008
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso numero di registro generale 327 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da L. M., rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Paparella e Lucrezia Prisciantelli, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via Venezia, 14;
    contro
    Comune di Bisceglie, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Loiodice, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Nicolai, 29;
    nei confronti di
    R. s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Massimo Ingravalle, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi, 63;
    Consorzio Urbanistico Comparto 4 Maglia 157 - 162, rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Ingravalle, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi, 63;
    per l'annullamento
    - della nota del Comune di Bisceglie del 14 dicembre 2007, avente ad oggetto "Attuazione comparto 4 del Piano di lottizzazione delle maglie nn. 157 - 162 di PRG. Attivazione procedura ex lege 166/2002 art. 27, comma 5";
    - della nota ricevuta il 20 maggio 2008, inviata dal Consorzio intimato, avente ad oggetto "Progetto di lottizzazione della maglia n. 157 - 162 di PRG. Immobili in tenimento del Comune di Bisceglie. Comunicazione approvazione definitiva Piano di Lottizzazione" e della convenzione stipulata in attuazione del predetto piano di lottizzazione, registrata il 9 aprile 2008;
    - del provvedimento del 15 dicembre 2008 del Comune di Bisceglie, avente ad oggetto la determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione, e della lettera notificata nella stessa data dal Consorzio intimato;
    - del provvedimento del 18 febbraio 2009 del Comune di Bisceglie, avente ad oggetto il deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti dell'indennità di espropriazione, e della lettera notificata nella stessa data dal Consorzio intimato;
    - del decreto del 25 marzo 2009, notificato in data 8 aprile 2009, con il quale il Comune di Bisceglie ha disposto l'espropriazione degli immobili necessari per l'attuazione del progetto di lottizzazione delle maglie n. 157 - 162 di PRG, e dell'avviso di esecuzione di tale decreto mediante immissione in possesso per la data del 20 aprile 2009;
    - della deliberazione n. 14 del 15 marzo 2010, con cui il Consiglio comunale di Bisceglie ha adottato la variante al piano di lottizzazione (comparto 4) delle maglie n. 157 - 162 di PRG, e di tutti gli atti ad essa allegati;
    - della deliberazione n. 94 del 27 settembre 2010, con cui il Consiglio comunale di Bisceglie ha definitivamente approvato la variante al piano di lottizzazione (comparto 4) delle maglie n. 157 - 162 di PRG, e di tutti gli atti ad essa allegati;
    - della nota del Comune di Bisceglie del 3 novembre 2010, avente ad oggetto "Attuazione comparto 4 del Piano di lottizzazione delle maglie nn. 157 - 162 di PRG. Attivazione procedura ex lege 166/2002 art. 27, comma 5";
    - del decreto del 28 giugno 2011, notificato in data 29 giugno 2011, con il quale il Comune di Bisceglie ha disposto l'espropriazione degli immobili necessari per l'attuazione del progetto di lottizzazione delle maglie n. 157 - 162 di PRG, e dell'avviso di esecuzione di tale decreto mediante immissione in possesso per la data del 22 luglio 2011;
    Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
    Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bisceglie, della R. s.r.l. e del Consorzio Urbanistico Comparto 4 Maglia 157 - 162;
    Viste le memorie difensive;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2011 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Francesco Paparella, Lucrezia Prisciantelli, Michelangelo Pinto (per delega di Aldo Loiodice), Massimo Ingravalle;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
    FATTO
    Brevemente i fatti, come emergono dalla concorde ricostruzione delle parti.
    Con deliberazione consiliare n. 51 del 19 aprile 1994, il Comune di Bisceglie approvò, ai sensi dell'art. 27 della legge regionale n. 56 del 1980, il piano di lottizzazione delle maglie di PRG n. 157 - 162, in zona C di edivsione, suddiviso in quattro comparti, per la realizzazione di nuovi immobili ad uso residenziale.
    Di questi, negli anni successivi sono stati edificati ed ultimati soltanto i primi tre.
    L'odierna controinteressata R. s.r.l., con atto di permuta del 16 novembre 2007, ha acquistato dai coeredi M. L., A. MA. e L. MA. la quota pari al 50% delle aree e dei fabbricati compresi nel comparto n. 4, l'unico rimasto inattuato. Della restante metà del comparto è proprietario L. M., odierno ricorrente.
    La R. s.r.l. ha costituito, con atto notarile del 20 novembre 2007, il Consorzio Urbanistico Comparto 4 Maglia 157 - 162 (potendo vantare, a tale scopo, la proprietà sul 50,82% dell'imponibile catastale e sul 68,52% della superficie catastale del comparto). Al Consorzio non ha aderito il ricorrente.
    Il Comune di Bisceglie, accogliendo l'istanza del Consorzio, ha quindi dato avvio alla procedura di attuazione coattiva delle previsioni edificatorie relative al comparto n. 4, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 166 del 2002, inviando a L. M. la formale diffida in data 14 dicembre 2007 (il primo degli atti qui impugnati).
    Dopo aver comunicato e depositato l'indennità provvisoria, il Comune ha concluso la procedura emanando il decreto di esproprio del 25 marzo 2009, notificato in data 8 aprile 2009, decreto che il ricorrente ha impugnato, unitamente agli altri atti elencati in epigrafe, mediante motivi aggiunti corredati di istanza cautelare.
    Con ordinanza n. 257 del 6 maggio 2009, questa Sezione ha sospeso l'efficacia del decreto di esproprio, ravvisando, quanto al fumus boni iuris, la fondatezza della censura relativa all'affermata decadenza della dichiarazione di pubblica utilità (scaturita dalla delibera comunale del 1994, di approvazione del piano di lottizzazione), per decorso dei dieci anni previsti dalla legge.
    Il Comune di Bisceglie e la R. s.r.l. non hanno appellato l'ordinanza di sospensiva.
    Con le deliberazioni n. 14 del 15 marzo 2010 e n. 94 del 27 settembre 2010, il Consiglio comunale di Bisceglie ha esplicitamente riconosciuto l'avvenuta decadenza del vincolo espropriativo discendente dal piano di lottizzazione del 1994 ed ha, rispettivamente, adottato ed approvato la variante allo stesso piano di lottizzazione delle maglie n. 157 - 162 di PRG (per il comparto n. 4), su proposta del Consorzio controinteressato.
    Frattanto, nel Consorzio avevano fatto ingresso i sig.ri V. V. e M. V., proprietari di un terreno esterno al comparto edificatorio e rientrante nella maglia di PRG n. 95, contiguo alle maglie n. 157 - 162, classificato in zona F e destinato ad attività sportive. La loro adesione al Consorzio è stata giustificata con l'esigenza di reperire le aree da destinare a standards.
    Riapprovato lo strumento attuativo per il comparto n. 4, il Comune ha di nuovo attivato la procedura coattiva di realizzazione, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 166 del 2002, inviando a L. M. la comunicazione formale del 3 novembre 2010. E' seguito il decreto del 28 giugno 2011, notificato al ricorrente in data 29 giugno 2011, con il quale il Comune ha disposto, in favore del Consorzio Urbanistico Comparto 4 Maglia 157 - 162, l'espropriazione degli immobili necessari per l'attuazione della lottizzazione, fissando l'immissione in possesso per la data del 22 luglio 2011.
    Più precisamente, il provvedimento dispone l'acquisizione a beneficio del Consorzio dei seguenti beni, per il 50% di proprietà del ricorrente L. M.:
    - terreni per complessivi 1.121 mq, identificati catastalmente al foglio 12 - particelle 3348 e 3356, attualmente adibiti ad uliveto e vigneto;
    - fabbricato di 12 vani, identificato catastalmente al foglio 12 - particella 288, categoria A/3.
    Avverso il decreto di espropriazione il ricorrente ha proposto ulteriori motivi aggiunti, chiedendone contestualmente la sospensione.
    Il Comune di Bisceglie, la R. s.r.l. ed il Consorzio Urbanistico Comparto 4 Maglia 157 - 162 (anch'esso costituitosi in giudizio) ne hanno chiesto il rigetto.
    Alla camera di consiglio del 27 luglio 2011, l'istanza cautelare è stata abbinata al merito.
    Le parti hanno svolto le difese conclusive in vista della pubblica udienza del 19 ottobre 2011, nella quale la causa è passata in decisione.
    DIRITTO
    1. Preliminarmente, deve essere esaminata l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa della R. s.r.l. e del Consorzio con la memoria conclusiva depositata il 3 ottobre 2011. Si afferma che il ricorrente non avrebbe interesse ad ottenere l'annullamento delle delibere n. 14 del 15 marzo 2010 e n. 94 del 27 settembre 2010, con cui è stato adottato e poi approvato il piano di lottizzazione per il comparto edificatorio n. 4, in quanto la demolizione del fabbricato esistente (per il 50% nella proprietà di L. M. ed oggetto di espropriazione a favore del Consorzio, per effetto degli atti qui impugnati) era già prevista dal piano di lottizzazione approvato dal Comune nel 1994, dal quale peraltro lo stesso MA. avrebbe tratto vantaggio con il conseguimento dei permessi di costruire per l'edificazione di ben cinque palazzine, nell'ambito degli altri tre comparti.
    L'eccezione non ha pregio.
    Il ricorrente ha infatti interesse ad ottenere l'annullamento delle delibere consiliari recanti la (ri)approvazione del piano di lottizzazione del comparto n. 4, in quanto atti presupposti del procedimento ablatorio instaurato dal Comune e sfociato nel decreto di esproprio del 28 giugno 2011. Quanto a quest'ultimo provvedimento, poi, l'interesse all'impugnativa è in re ipsa e non richiede ulteriore dimostrazione, essendo sufficiente il rilievo che il ricorrente non soltanto si vede spogliato della proprietà sul 50% dei terreni e del fabbricato esistente, ma vede anche frustrata la possibilità di partecipare alla realizzazione delle nuove volumetrie comprese nel comparto n. 4, che il Comune ha interamente assegnato al Consorzio costituito allo scopo dalla R. s.r.l. e dai fratelli V..
    2. Sempre in rito, deve rilevarsi l'improcedibilità per sopravvenuto difetto d'interesse:
    - del ricorso introduttivo, depositato il 27 febbraio 2008;
    - dei primi motivi aggiunti, depositati il 27 giugno 2008;
    - dei secondi motivi aggiunti, depositati il 31 gennaio 2009;
    - dei terzi e quarti motivi aggiunti, depositati congiuntamente il 16 aprile 2009.
    Gli effetti lesivi dei primi provvedimenti impugnati sono stati sospesi con la richiamata ordinanza cautelare di questa Sezione n. 257 del 6 maggio 2009 e sono, poi, definitivamente venuti meno a seguito della riapprovazione, da parte del Comune di Bisceglie, del piano di lottizzazione per il comparto n. 4, cui è seguita la reiterazione del decreto di esproprio all'esito del procedimento di attuazione coattiva del piano, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 166 del 2002.
    Ai fini della decisione, pertanto, l'esame nel merito deve essere circoscritto ai quinti, sesti e settimi motivi aggiunti, depositati rispettivamente in data 1 giugno 2010, 9 dicembre 2010 e 14 luglio 2011, mediante i quali il ricorrente impugna le deliberazioni del Consiglio comunale di Bisceglie n. 14 del 15 marzo 2010 e n. 94 del 27 settembre 2010, la nota di diffida del 3 novembre 2010 ed il decreto di espropriazione del 28 giugno 2011.
    3. Le censure ivi svolte possono essere così riassunte:
    a) violazione degli artt. 23-ss. della legge n. 1150 del 1942, violazione dell'art. 15 della legge regionale n. 6 del 1979, violazione degli artt. 27-ss. della legge regionale n. 56 del 1980, violazione degli artt. 15-ss. della legge regionale n. 20 del 2001, violazione dell'art. 37 della legge regionale n. 22 del 2006, violazione degli artt. 9-ss. del D.P.R. n. 327 del 2001, violazione dell'art. 27 della legge n. 166 del 2002, violazione degli artt. 1100-ss. cod. civ., violazione dell'art. 42 della Costituzione ed eccesso di potere sotto molteplici profili: il Comune non avrebbe potuto approvare, senza il consenso di tutti i comproprietari interessati, il piano di lottizzazione riguardante un'area parzialmente edificata; il Comune avrebbe così violato anche la disciplina civilistica sullo scioglimento della comunione immobiliare; inoltre, il Consorzio in cui favore è stata disposta l'espropriazione non sarebbe legittimato ad attuare la lottizzazione, vista la presenza al suo interno di soggetti (i fratelli V.) titolari di diritti reali su terreni esterni al perimetro del comparto edificatorio, che sarebbero stati arbitrariamente computati ai fini del soddisfacimento degli standards pubblici e del raggiungimento delle superfici utili minime previste dalla legge; in ogni caso, il Comune non avrebbe potuto riapprovare il piano di lottizzazione già decaduto, sotto forma di variante, in assenza del programma pluriennale di attuazione;
    b) violazione degli artt. 23-ss. della legge n. 1150 del 1942, violazione del D.M. n. 1444 del 1968, violazione dell'art. 15 della legge regionale n. 6 del 1979, violazione degli artt. 27-ss. della legge regionale n. 56 del 1980, violazione degli artt. 15-ss. della legge regionale n. 20 del 2001, violazione dell'art. 37 della legge regionale n. 22 del 2006, violazione degli artt. 9-ss. del D.P.R. n. 327 del 2001, violazione dell'art. 27 della legge n. 166 del 2002, violazione dell'art. 42 della Costituzione, violazione del piano regolatore generale del Comune di Bisceglie ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la variante approvata nel 2010 reperirebbe in modo illegittimo l'area destinata a standards per le urbanizzazioni secondarie nella maglia di PRG n. 95, di proprietà dei fratelli V. (e pari a circa 1.718 mq), non ricompresa nel perimetro del comparto edificatorio n. 4 e classificata urbanisticamente zona F - attrezzature sportive, di fatto trasferendo una parte della nuova volumetria residenziale in capo ai proprietari di terreni esterni alla zona C, entrati a far parte del consorzio attuatore dell'intervento; il Comune avrebbe così violato i principi che regolano la zonizzazione urbanistica, omettendo di approvare una preventiva variante al piano regolatore generale;
    c) sotto altro profilo, violazione degli artt. 23-ss. della legge n. 1150 del 1942, violazione dell'art. 15 della legge regionale n. 6 del 1979, violazione degli artt. 27-ss. della legge regionale n. 56 del 1980, violazione degli artt. 15-ss. della legge regionale n. 20 del 2001, violazione dell'art. 37 della legge regionale n. 22 del 2006 ed eccesso di potere sotto molteplici profili: il Comune, nel riapprovare il piano di lottizzazione e le relative cubature, non avrebbe tenuto conto del fatto che alcune particelle del comparto n. 4, destinate a verde privato, sarebbero state già utilizzate nell'ambito della realizzazione del comparto n. 3; inoltre, la misurazione dei suoli edificabili sarebbe erronea (nella particella 3541 sarebbero computati 228 mq, in luogo dei 65 mq effettivamente acquistati dalla R. s.r.l.); anche la misurazione della superficie complessiva del comparto sarebbe erronea (si computerebbe una superficie di maglia pari a 2.206 mq, in luogo dei 2.160 mq effettivi) e non sarebbero rispettate le distanze minime dal fabbricato esistente e dal confine;
    d) violazione degli artt. 32 e 122 del d.lgs. n. 163 del 2006 ed eccesso di potere sotto molteplici profili: non sarebbe previsto l'affidamento dei lavori di realizzazione delle opere di urbanizzazione mediante procedura di evidenza pubblica; i suoli per gli allargamenti stradali, di proprietà del ricorrente (particella 3350) non risulterebbero già interamente ceduti in occasione della realizzazione del comparto n. 2, come viceversa attestato dal Comune;
    e) violazione dei principi di cui alla legge n. 1150 del 1942, alla legge regionale n. 6 del 1979, alla legge regionale n. 56 del 1980, alla legge regionale n. 20 del 2001 ed al D.P.R. n. 327 del 2001, eccesso di potere sotto molteplici profili ed incompetenza: il Comune di Bisceglie non avrebbe motivato in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico all'attuazione in via coattiva del piano di lottizzazione, con compressione dei diritti e delle aspettative di uno dei proprietari, al quale peraltro non sarebbe stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento teso all'imposizione del vincolo espropriativo; inoltre, il Comune avrebbe dovuto acquisire al proprio patrimonio le aree espropriate e destinarle ad usi pubblici, anziché trasferirle al Consorzio controinteressato; l'atto di trasferimento in favore del Consorzio dei beni espropriati sarebbe di competenza del Consiglio comunale e non del dirigente dell'ufficio tecnico.
    4. Il ricorso è fondato.
    4.1. Con riguardo alle censure richiamate alla lettera a), deve in primo luogo rilevarsi che il Comune di Bisceglie ha illegittimamente utilizzato la previsione dell'art. 27, quinto comma, della legge n. 166 del 2002, al di fuori del suo ambito oggettivo di applicazione.
    L'articolo, rubricato "Programmi di riabilitazione urbana", stabilisce che con decreto ministeriale vengano definiti i criteri e le modalità di predisposizione e di realizzazione di "programmi volti alla riabilitazione di immobili ed attrezzature di livello locale e al miglioramento della accessibilità e mobilità urbana, denominati programmi di riabilitazione urbana, nonché di programmi volti al riordino delle reti di trasporto e di infrastrutture di servizio per la mobilità attraverso una rete nazionale di autostazioni per le grandi aree urbane", rimessi all'iniziativa degli enti locali e cofinanziabili mediante investimenti di soggetti privati interessati.
    Le opere ricomprese nei programmi di riabilitazione urbana possono riguardare anche la demolizione e ricostruzione di edifici ed attrezzature esistenti, al fine di riqualificare zone caratterizzate da degrado fisico, economico e sociale.
    Il quinto comma dell'art. 27 così dispone: "Il concorso dei proprietari rappresentanti la maggioranza assoluta del valore degli immobili in base all'imponibile catastale, ricompresi nel piano attuativo, è sufficiente a costituire il consorzio ai fini della presentazione al comune delle proposte di realizzazione dell'intervento e del relativo schema di convenzione. Successivamente il sindaco, assegnando un termine di novanta giorni, diffida i proprietari che non abbiano aderito alla formazione del consorzio ad attuare le indicazioni del predetto piano attuativo sottoscrivendo la convenzione presentata. Decorso infruttuosamente il termine assegnato, il consorzio consegue la piena disponibilità degli immobili ed è abilitato a promuovere l'avvio della procedura espropriativa a proprio favore delle aree e delle costruzioni dei proprietari non aderenti. L'indennità espropriativa, posta a carico del consorzio, in deroga all'articolo 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, deve corrispondere al valore venale dei beni espropriati diminuito degli oneri di urbanizzazione stabiliti in convenzione. L'indennità può essere corrisposta anche mediante permute di altre proprietà immobiliari site nel comune".
    Si tratta, ad avviso del Collegio, di una previsione speciale riferibile esclusivamente ai programmi di riabilitazione urbana, la cui concreta messa in opera nella maggior parte dei casi non potrà che avvenire, da parte degli enti locali, attraverso la previa approvazione di strumenti urbanistici di secondo grado, siano essi di iniziativa privata o pubblica: ciò che spiega la presenza della locuzione, apparentemente generica, di "piano attuativo" nel primo periodo del quinto comma dell'art. 27.
    I programmi di riabilitazione urbana, infatti, non rappresentano un nuovo ed autonomo tipo di strumento urbanistico attuativo a contenuto speciale. Essi, al contrario, sono uno strumento di programmazione, non privo di riflessi sull'assetto urbanistico e sulle relative scelte di pianificazione, volto essenzialmente a favorire le iniziative degli enti locali per il miglioramento della mobilità urbana e per il recupero di aree degradate (porzioni di centri storici, aree industriali dismesse, quartieri ad alta densità abitativa, etc.), alla cui formazione ed attuazione i Comuni concorrono insieme a tutte le Amministrazioni centrali e periferiche competenti ad esprimersi sulla realizzazione degli specifici interventi: significativamente, nella terminologia adoperata dal legislatore, gli enti locali sono meri "promotori" di detti programmi, ai quali devono normalmente partecipare altri soggetti pubblici o privati (con gli istituti, ormai da tempo noti all'ordinamento, della conferenza di servizi e dell'accordo di programma).
    Il piano urbanistico attuativo costituisce, perciò, soltanto uno dei normali mezzi di realizzazione del programma di riabilitazione, specialmente per il caso in cui la demolizione e ricostruzione di immobili degradati e la correlata risistemazione di infrastrutture ed aree del territorio cittadino richiedano la predisposizione di una disciplina di dettaglio, attraverso uno strumento urbanistico di secondo livello cui segua, alfine, il rilascio dei relativi titoli edilizi per nuove costruzioni o per trasformazione di immobili esistenti.
    Per l'ipotesi dei programmi di riabilitazione urbana ad iniziativa privata, la norma sancisce la possibilità di attuare in via coattiva il relativo piano attuativo, su istanza dei proprietari della maggioranza del valore catastale degli immobili (aree ed edifici), attraverso la formazione del consorzio e l'avvio della procedura espropriativa.
    La collocazione sistematica della norma ed il suo tenore letterale inducono a negare che il legislatore abbia inteso dettare una disciplina di carattere generale, valida per tutti i tipi di strumenti urbanistici attuativi conosciuti dal nostro ordinamento, come viceversa ha mostrato di ritenere il Comune di Bisceglie, peraltro a ciò indotto anche dall'erronea interpretazione fornita dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con la circolare n. 3955 del 6 dicembre 2002 (prodotta in giudizio dalla difesa della società controinteressata).
    Nessun valore assumono i precedenti della Terza Sezione di questo Tribunale (sentenze n. 1371 e n. 1372 del 2007), invocati sempre dalla difesa dei controinteressati a sostegno della ridetta interpretazione estensiva dell'art. 27, quinto comma, della legge n. 166 del 2002. Entrambe le decisioni si fondano, infatti, esclusivamente su questioni di rito e non affrontano nel merito la questione giuridica dell'ambito oggettivo di applicazione della norma.
    Per quanto detto, vista l'impossibilità di applicare, nella fattispecie, l'art. 27, quinto comma, della legge n. 166 del 2002, la legittimità dei provvedimenti impugnati deve essere vagliata alla luce delle norme urbanistiche statali e regionali vigenti in materia di piani di lottizzazione ad iniziativa privata.
    4.2. L'art. 27, secondo comma, della legge regionale n. 56 del 1980, consente l'approvazione e l'esecuzione del piano di lottizzazione, avente ad oggetto aree inserite in un programma pluriennale di attuazione, anche contro la volontà di alcuni dei proprietari interessati ed implica, tra l'altro, la possibilità di espropriare i fondi di costoro nella fase di attuazione dello strumento urbanistico, su iniziativa di un solo proprietario, "... sempre che il piano di lottizzazione stesso non comporti modificazioni delle aree edificate esistenti di proprietà degli altri".
    Per quanto qui interessa, due sono i presupposti individuati dal legislatore regionale per l'attuazione coattiva: l'inclusione della lottizzazione nel programma pluriennale di attuazione e l'assenza di edifici nel comparto.
    In primo luogo, è fondata l'affermazione di parte ricorrente, secondo cui il Comune non avrebbe potuto dare corso all'attuazione del comparto su istanza della maggioranza dei proprietari, in assenza del programma pluriennale di attuazione approvato ai sensi degli artt. 2-ss. della legge regionale n. 6 del 1979. Non risulta, infatti, dai documenti versati in giudizio che il piano di lottizzazione delle maglie di PRG n. 157 - 162 (approvato nel 1994) e la variante impugnata (approvata nel 2010) rientrino in un programma pluriennale di attuazione.
    Soltanto l'esigenza di dare tempestiva esecuzione al programma pluriennale giustifica, secondo l'inequivoco disposto della norma di legge regionale, il sacrificio della posizione dei proprietari dissenzienti che non abbiano aderito alla proposta di lottizzazione.
    Inoltre, secondo l'interpretazione che il Collegio condivide, la norma deve essere intesa nel senso che la presenza di un'area edificata preclude la facoltà di imporre coattivamente il piano ai proprietari dissenzienti, in quanto il legislatore regionale, nel prevedere la ripartizione percentuale di utili ed oneri tra i proprietari, presuppone che il piano di lottizzazione intervenga su beni effettivamente fungibili, in caso contrario potendo ravvisarsi addirittura un contrasto con l'art. 42 Cost. (così Cons. Stato, sez. V, 13 marzo 2001 n. 1442).
    Nella fattispecie, sul comparto n. 4 insiste un fabbricato di 12 vani, identificato catastalmente al foglio 12 - particella 288, categoria A/3, per il 50% di proprietà del ricorrente L. M., del quale il Comune ha disposto l'espropriazione in vista della successiva demolizione.
    Sulla base della documentazione fotografica versata in giudizio, deve senz'altro escludersi che il manufatto sia un rudere abbandonato. Esso, al contrario, si presenta del tutto integro nella sua consistenza planivolumetrica, nella copertura e nei muri perimetrali, e costituisce a tutti gli effetti un volume esistente ed urbanisticamente rilevante.
    Sul piano giuridico, le conclusioni non mutano ove si considerino le norme posteriori alla legge regionale n. 56 del 1980.
    Com'é noto, l'art. 20, quinto comma, della legge regionale n. 20 del 2001 ha stabilito in via transitoria che tutti i piani urbanistici esecutivi (P.U.E.), nelle more della definizione del documento regionale di assetto generale (D.R.A.G.) di cui all'art. 4 della stessa legge, sono formati secondo le procedure di cui alla legge regionale n. 56 del 1980. Tale disposizione, che sancisce l'ultrattività dell'intero corpo normativo della legge regionale n. 56 del 1980 (e, per quanto qui interessa, dell'art. 27 della stessa), si ricollega con ogni evidenza allo specifico contenuto del D.R.A.G. a cui è rimessa, ai sensi dell'art. 4, terzo comma, della legge regionale n. 20 del 2001, la definizione dei criteri per la formazione e la localizzazione dei P.U.E. comunali.
    In difetto della definitiva approvazione del D.R.A.G. (e ciò quantomeno al momento dell'adozione ed approvazione della variante al piano di lottizzazione da parte del Comune di Bisceglie: i criteri per la redazione dei P.U.E. comunali risultano infatti definitivamente approvati con delibera della Giunta della Regione Puglia n. 2753 del 14 dicembre 2010, pubblicata sul B.U.R.P. n. 7 del 14 gennaio 2011), l'art. 20, quinto comma, della legge regionale n. 20 del 2001 preclude l'immediata operatività della disciplina introdotta dall'art. 16, primo comma - lett. b), della stessa legge, che ammette la presentazione di P.U.E. di iniziativa privata su impulso dei "... proprietari che rappresentino, in base alla superficie catastale, almeno il 51 per cento degli immobili compresi entro il perimetro dell'area interessata...", così abilitati a costituire l'apposito consorzio.
    Ne consegue, ad oggi, l'inderogabilità nella sua interezza dell'art. 27 della legge regionale n. 56 del 1980, per il quale il piano attuativo d'iniziativa privata è presentato, di regola, "...su proposta di tutti i proprietari degli immobili interessati, compresi in una o più unità minime di intervento", quando non ricorra l'ipotesi derogatoria di cui al secondo comma, che ammette, come si è detto, la proposta anche da parte di un solo proprietario, per le aree inserite in un piano pluriennale di attuazione, sempre che il piano di lottizzazione non riguardi aree edificate esistenti di proprietà degli altri.
    Secondo quanto chiarito ancora di recente dalla giurisprudenza, l'ipotesi principale di proposta di piano di lottizzazione resta quella proveniente da tutti i proprietari degli immobili interessati. Ad essa si aggiunge l'ipotesi subordinata e derogatoria della proposta da parte di uno solo dei proprietari, che il legislatore regionale, però, subordina alla precisa condizione che il piano non comporti modificazioni delle aree edificate esistenti di proprietà degli altri: solo in tal caso vale, per l'adozione ed approvazione del piano, il richiamo alla disciplina sui comparti dell'art. 15 della legge regionale n. 6 del 1979, che sortisce gli effetti, da un lato, di far conseguire all'approvazione la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità di tutte le opere comprese nel piano e, dall'altro, di consentire l'eventuale esecuzione d'ufficio del piano nei confronti dei proprietari dissenzienti (così Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2006 n. 6469; TAR Puglia, Bari, sez. III, 17 maggio 2007 n. 1257).
    D'altronde, la perdurante vigenza delle limitazioni di cui all'art. 27, secondo comma, della legge regionale n. 56 del 1980 neppure è scalfita, come viceversa prospettato dalla difesa dei controinteressati, dall'art. 37 della legge regionale n. 22 del 2006, che così recita: "La previsione di cui all'articolo 16, comma 1, lettera b), della L.R. n. 20/2001 si applica anche per la formazione e attuazione degli strumenti esecutivi di cui alla legislazione nazionale e regionale in materia e per l'attuazione dei comparti edificatori".
    Tale disposizione, infatti, ha il limitato effetto di chiarire che il principio maggioritario (ed il connesso strumento giuridico del consorzio tra proprietari) vale per tutti i piani attuativi, siano essi regolati da legge statale o regionale, e vale altresì per strumenti di terzo livello quali i comparti, già disciplinati, sotto tale aspetto, dall'art. 23 della legge n. 1150 del 1942. Ma ciò non comporta l'abrogazione, neanche per implicito, della previsione transitoria di carattere speciale discendente dal combinato disposto dell'art. 27, secondo comma, della legge regionale n. 56 del 1980 e dell'art. 20, quinto comma, della legge regionale n. 20 del 2001: la conseguenza è che, in presenza di un lotto parzialmente edificato, quale quello di cui è comproprietario l'odierno ricorrente, occorre che la proposta di lottizzazione venga sottoscritta da tutti i proprietari.
    Discende da quanto detto l'illegittimità della procedura attuata dal Comune di Bisceglie, culminata nel decreto di esproprio emanato nei confronti del ricorrente, per violazione dell'art. 27 della legge regionale n. 56 del 1980 e dell'art. 27 della legge n. 166 del 2002.
    4.3. Il ricorso è altresì fondato con riguardo alle censure richiamate alla lettera b).
    Afferma parte ricorrente che la variante al piano di lottizzazione per il comparto n. 4, approvata nel 2010 con le delibere qui impugnate, reperirebbe in modo illegittimo i suoli destinati a standards per le urbanizzazioni secondarie nella maglia di PRG n. 95, di proprietà dei fratelli V. (per un'estensione di circa 1.718 mq): si tratterrebbe, dunque, di suoli non ricompresi nel perimetro del comparto edificatorio, classificati urbanisticamente in zona F - attrezzature sportive. Così facendo, e cioè omettendo di approvare la necessaria variante al piano regolatore generale e lasciando immutato il perimetro del piano di lottizzazione, il Comune avrebbe nei fatti consentito lo sfruttamento di parte della nuova volumetria residenziale ai proprietari di terreni esterni alla zona C, consentendo loro di partecipare al consorzio attuatore dell'intervento (e destinatario dei terreni espropriati a L. M.).
    La circostanza, in fatto, risulta confermata dalla relazione del 15 settembre 2010 a firma del responsabile del procedimento, ing. G. M., contenente le controdeduzioni all'opposizione presentata dello stesso MA. dopo l'adozione della variante (cfr. doc. 2, depositato dalla difesa del ricorrente il 18 luglio 2011).
    Ivi si afferma che le aree destinate alle urbanizzazioni per il comparto n. 4 saranno reperite nelle maglie di piano regolatore destinate a standards (zona F - verde attrezzato per lo sport), esternamente alle maglie edificabili che costituiscono esclusivamente le superfici fondiarie del comparto, ossia nello specifico all'interno della maglia n. 95, facente parte dello stesso comprensorio.
    In proposito, la difesa dei controinteressati chiarisce che, in occasione dell'attuazione dei primi tre comparti, il Comune di Bisceglie consentì ai lottizzanti di "monetizzare" le aree per urbanizzazioni secondarie, in luogo della loro effettiva cessione, versando cioè all'ente una somma corrispondente al valore delle aree da cedere. Dal 2004 in poi, decaduti i vincoli espropriativi contenuti nei piani particolareggiati, il Comune ha abbandonato tale prassi ed ha preteso dai proprietari delle aree di piano l'effettiva cessione dei terreni da destinare ad attrezzature collettive. Per quel che concerne il comparto edificatorio n. 4, le maglie n. 157 - 162 sarebbero interamente destinate a superficie fondiaria per volume residenziale, cosicché le aree a standards, non potendo essere ricavate dai primi tre comparti della lottizzazione ormai saturi (e per i quali si era fatto ricorso alla cosiddetta "monetizzazione"), dovrebbero necessariamente essere reperite altrove (vale a dire nella maglia n. 95 - zona F, esterna al comparto ma facente parte del medesimo comprensorio denominato San Francesco).
    Orbene, l'individuazione al di fuori del comparto di lottizzazione delle superfici destinate a standards, in zona urbanisticamente non omogenea, configura violazione degli artt. 1 e 4 del D.M. n. 1444 del 1968 e dei principi in materia di zonizzazione.
    Nella formazione dei piani attuativi (inclusi i piani di lottizzazione), le quantità minime di spazi destinati ad attrezzature pubbliche e servizi alla collettività devono essere reperite unicamente all'interno dell'area di piano. L'art. 4 del decreto consente la deroga, soltanto nelle zone omogenee A e B, per le quali il Comune può localizzare le aree a standards nelle immediate adiacenze ovvero indicare modalità alternative per soddisfare i relativi fabbisogni, purché sia dimostrata in concreto l'impossibilità di raggiungere le quantità minime di aree a servizi all'interno del piano attuativo.
    Tali presupposti non ricorrono nella fattispecie. La variante impugnata riguarda, infatti, il piano di lottizzazione del comparto n. 4 in zona C di edivsione.
    Né può consentirsi che il principio di autosufficienza del comparto, desumibile dalla legge n. 1150 del 1942 e dal D.M. n. 1444 del 1968, venga sostanzialmente eluso con la formazione del consorzio tra proprietari, e segnatamente con l'ingresso nel consorzio dei proprietari di terreni ricadenti in altra zona omogenea di piano regolatore, che in questo modo conseguono la disponibilità di una certa percentuale della volumetria realizzabile, in cambio mettendo a disposizione i terreni necessari alle urbanizzazioni. In questo modo, si giungerebbe al concreto svuotamento di significato precettivo della zonizzazione ed al libero trasferimento dei diritti edificatori tra aree edificabili e non, ovvero tra aree omogenee tutte edificabili ma diversamente classificate e soggette a parametri ed indici edilizi differenti, senza la previa (necessaria) variazione dello strumento urbanistico generale.
    Nel nostro ordinamento positivo, la pur diffusa tendenza al superamento del rigido sistema di suddivisione del territorio in zone omogenee, nel nome della tecnica comunemente definita di perequazione urbanistica, non può scardinare taluni punti fermi caratterizzanti il piano regolatore generale, tuttora disciplinato nei suoi tratti essenziali dalla legge urbanistica del 1942 e dal D.M. n. 1444 del 1968:
    - il Comune individua, in sede di formazione del piano regolatore, le zone F destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale, nel rispetto delle quantità minime previste dal D.M. n. 1444 del 1968, onde soddisfare il fabbisogno dell'intero territorio cittadino;
    - il Comune è poi tenuto, in sede di formazione dei piani attuativi, a rispettare il rapporto minimo di proporzione tra abitanti da insediare e spazi pubblici, all'interno di ciascuna zona omogenea nella misura prescritta dal D.M. n. 1444 del 1968.
    La partecipazione alla lottizzazione convenzionata in zona C, da parte dei proprietari di terreni classificati in zona F adiacente, seppure in astratto rispondente ad esigenze di perequazione tra i suoli e di equa distribuzione della rendita fondiaria, postula la preventiva (ovvero contestuale) approvazione di una variante allo strumento urbanistico generale e non può essere legittimata dalla semplice adesione dei detti proprietari al consorzio maggioritario, in danno dei proprietari dissenzienti di una porzione minoritaria del lotto edificabile, né può trovare giustificazione nella volontà del Comune di reperire le aree per i servizi e le urbanizzazioni al di fuori del comparto interessato dalla lottizzazione o dal piano attuativo.
    E ciò vale anche nel caso in esame, ove le parti concordemente ammettono che il Comune di Bisceglie tollerò la mancata cessione di aree a standards, all'epoca dell'attuazione dei primi tre comparti, percependo in luogo di esse una somma di denaro da parte dei privati lottizzanti: l'antefatto, la cui legittimità non costituisce oggetto del presente giudizio, non può comunque giustificare che il Comune, anche per il quarto ed ultimo comparto, rinunci a localizzare le urbanizzazioni all'interno del perimetro del piano attuativo, in violazione degli obblighi discendenti dall'art. 4 del D.M. n. 1444 del 1968.
    Per quanto detto, sono illegittime e vanno annullate per vizio proprio le deliberazioni n. 14 del 15 marzo 2010 e n. 94 del 27 settembre 2010, con cui il Consiglio comunale di Bisceglie ha rispettivamente adottato ed approvato la variante al piano di lottizzazione delle maglie n. 157 - 162 di PRG, per il comparto n. 4. A tanto consegue l'illegittimità e l'annullamento degli atti espropriativi che le presuppongono.
    5. Restano assorbiti gli ulteriori motivi di gravame, dal cui eventuale accoglimento il ricorrente non trarrebbe maggiore utilità
    Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla le deliberazioni del Consiglio comunale di Bisceglie n. 14 del 15 marzo 2010 e n. 94 del 27 settembre 2010, la nota di diffida del 3 novembre 2010 ed il decreto di espropriazione del 28 giugno 2011.
    Condanna il Comune di Bisceglie al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente, nella misura di euro 10.000 (oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge).
    Condanna la R. s.r.l. ed il Consorzio Urbanistico Comparto 4 Maglia 157 - 162 al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente, ciascuno nella misura di euro 5.000 (oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge).
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
    Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Corrado Allegretta
    L'ESTENSORE
    Savio Picone
    IL CONSIGLIERE
    Giuseppina Adamo
     
    Depositata in Segreteria il 6 dicembre 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     

    Variante del piano regolatore: profili motivazionali

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    N. 381/2011 Reg. Prov. Coll.
    N. 226 Reg. Ric.
    ANNO 2010
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso n. 226 del 2010 proposto da C. S.r.l. - Azienda Agricola Sant'Elena, in persona del Presidente G. P., rappresentata e difesa dall'avv. Ivone Cacciavillani e dall'avv. Giancarlo Mengoli, ed elettivamente domiciliata in Parma, vicolo dei Mulini n. 6, presso lo studio dell'avv. Carlo Masi;
    contro
    la Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente p.t. della Giunta, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Baccolini e dall'avv. Francesco Rizzo, con domicilio presso la Segreteria della Sezione;
    la Provincia di Reggio Emilia, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Coli, con domicilio presso la Segreteria della Sezione;
    il Comune di Bagnolo in Piano e il Comune di Novellara, non costituiti in giudizio;
    per l'annullamento
    - quanto all'atto introduttivo della lite - della deliberazione della Giunta della Regione Emilia-Romagna VIM/04/11337 del 2004 che "esclude" dalla VIA il "progetto dell'asse viario di collegamento ...omissis...", degli atti della Provincia di Reggio Emilia trasmessi alla Regione con la nota 9 febbraio 2004 e acquisiti al prot. n. 6453/VIM (richiesti dalla Regione con la nota 11 agosto 2003) , dell'accordo di programma intervenuto tra la Provincia di Reggio Emilia e i Comuni di Bagnolo in Piano e Novellara in data 7 gennaio 2003, della deliberazione del Comune di Bagnolo in Piano n. 10 in data 26 febbraio 2004 (che adotta la variante del p.r.g. come avvio del procedimento acquisitivo delle aree, di cui viene data comunicazione alla ricorrente con nota municipale del 29 marzo 2004 n. 4425) , di tutti gli atti di esame, approvazione, variazione, modifica degli elaborati di progetto, sia di massima che esecutivo o definitivo dell'opera stradale, a cui si riferiscono gli atti elencati;
    - quanto all'atto di "motivi aggiunti" depositato il 14 aprile 2005 - della deliberazione della Giunta della Provincia di Reggio Emilia n. 70 in data 8 marzo 2005 e della nota della Provincia di Reggio Emilia inviata al Comune di Bagnolo in Piano in data 10 marzo 2005 (n. 3070) ;
    - quanto all'atto di "motivi aggiunti" depositato il 16 giugno 2005 - della deliberazione n. 20 del 23 marzo 2005 del Consiglio comunale di Bagnolo in Piano (adozione variante al p.r.g., inerente il progetto della S.P. "...omissis...") ;
    - quanto all'atto di "motivi aggiunti" depositato il 16 febbraio 2006 - della deliberazione del Consiglio comunale di Bagnolo in Piano n. 80 del 16 novembre 2005 (controdeduzioni alle osservazioni dei privati e approvazione della variante al p.r.g.) ;
    - quanto all'atto di "motivi aggiunti" depositato il 21 dicembre 2009 - del decreto della Provincia di Reggio Emilia n. 06/2009 del 18 novembre 2009 (espropriazione dell'area) .
    Visto il ricorso con i relativi allegati;
    Visti gli atti di "motivi aggiunti" depositati il 14 aprile 2005, il 16 giugno 2005, il 16 febbraio 2006 e il 21 dicembre 2009;
    Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Emilia-Romagna e della Provincia di Reggio Emilia;
    Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
    Visti gli atti tutti della causa;
    Nominato relatore il dott. Italo Caso;
    Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 19 ottobre 2011 i difensori come specificato nel verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
    FATTO E DIRITTO
    Con deliberazione n. 273 del 22 ottobre 2002 la Giunta della Provincia di Reggio Emilia approvava il progetto preliminare dell'asse viario di collegamento ...omissis... (1^ e 2^ lotto) e prendeva atto della bozza di "accordo di programma" tra la medesima Provincia e i Comuni di Bagnolo in Piano e Novellara per la realizzazione dell'opera pubblica. L'accordo di programma veniva poi sottoscritto in data 7 gennaio 2003 e approvato con decreto del Presidente della Provincia di Reggio Emilia n. 9 del 4 febbraio 2003. Indi, con deliberazione consiliare n. 10 del 26 febbraio 2004, il Comune di Bagnolo in Piano adottava una variante parziale al p.r.g., che veniva così adeguato al tracciato stradale previsto dal progetto. Infine, con deliberazione n. 389/2004 del 1^ marzo 2004 la Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, chiamata a pronunciarsi in ordine alla procedura di screening, decideva di escludere il progetto dalla procedura di VIA.
    Avverso tali atti ha proposto impugnativa (con deposito del gravame presso la sede di Bologna del TAR Emilia-Romagna) la società ricorrente, proprietaria di un terreno agricolo interessato dai lavori del 1^ lotto dell'opera. Lamenta che, dopo l'approvazione del progetto preliminare da parte della Provincia, si è modificato il tracciato per l'esclusiva esigenza di tutela di fondi altrui, ma in tal modo smembrando in modo rovinoso il suo terreno, con evidente illegittimità delle relative determinazioni per sviamento dalla causa tipica; deduce l'indebita adozione di una variante al p.r.g. di Bagnolo in Piano sulla base di un progetto in realtà consistentemente variato rispetto a quello a suo tempo approvato dalla Provincia di Reggio Emilia, con conseguente travisamento del fatto e falsità del presupposto; imputa all'Amministrazione comunale di avere privilegiato interessi privati, così orientando l'attività di programmazione urbanistica al raggiungimento di obiettivi diversi da quelli tipici di tale funzione; censura l'omessa considerazione che l'area ricade in zona di interesse paesaggistico-ambientale; denuncia l'insufficienza e inadeguatezza della motivazione che sorregge la variante urbanistica; si duole della mancata indicazione delle ragioni per le quali la scelta del nuovo tracciato non abbia valutato meritevole di idonea tutela la sua azienda agricola, destinataria di aiuti comunitari e quindi già ritenuta rispondente ai requisiti propri delle attività che soddisfano interessi generali; adduce l'illegittimità della decisione di escludere il procedimento di VIA, per difetto di motivazione, carenza di istruttoria e illogicità manifesta. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati, previa effettuazione di consulenza tecnica d'ufficio volta ad accertare la misura in cui il definitivo tracciato stradale si discosterebbe da quello inizialmente approvato dalla Giunta provinciale.
    Si sono costituiti in giudizio la Regione Emilia-Romagna e la Provincia di Reggio Emilia, opponendosi all'accoglimento del gravame.
    Avendo, poi, appreso dell'adozione della deliberazione della Giunta della Provincia di Reggio Emilia n. 70 in data 8 marzo 2005 (recante l'approvazione di variazioni al progetto preliminare dell'opera viaria) e dell'invio al Comune di Bagnolo in Piano della nota della Provincia di Reggio Emilia in data 10 marzo 2005 (n. 3070) , la società ricorrente ha censurato i nuovi atti con "motivi aggiunti" depositati il 14 aprile 2005. Deduce il difetto di motivazione e la violazione dell'art. 7 della legge n. 2248 del 1865 (all. E) , per non avere l'Amministrazione provinciale motivato la sua decisione di procedere nell'iter espropriativo nonostante la pendenza di un giudizio sulla vicenda.
    Avendo, successivamente, il Consiglio comunale di Bagnolo in Piano adottato una nuova variante al p.r.g. (delib. n. 20 del 23 marzo 2005), la società ricorrente ha impugnato il provvedimento con "motivi aggiunti" depositati il 16 giugno 2005. Censura, in particolare, l'omessa motivazione in ordine all'osservazione, evidentemente disattesa, con cui la stessa aveva mosso rilievi relativamente alla parte del tracciato stradale che andava ad intersecare la sua azienda agricola, mentre osservazioni di altri privati erano state accolte.
    Approvata, in séguito, dal Consiglio comunale di Bagnolo in Piano la variante al p.r.g. (delib. n. 80 del 16 novembre 2005, recante anche le controdeduzioni alle osservazioni dei privati) , la società ricorrente ha impugnato il provvedimento con "motivi aggiunti" depositati il 16 febbraio 2006. Quanto alle controdeduzioni dell'Amministrazione locale pronunciatasi sull'osservazione della ditta, questa ne deduce l'illegittimità per insufficienza e contraddittorietà della motivazione, per inadeguatezza dell'istruttoria e per eccesso di potere sotto molteplici profili.
    Intervenuto, infine, il provvedimento di espropriazione dell'area (decreto della Provincia di Reggio Emilia n. 06/2009 del 18 novembre 2009) , la società ricorrente l'ha impugnato con atto di "motivi aggiunti" depositato il 21 dicembre 2009. Ne fa valere l'illegittimità derivata dai vizi dedotti avverso le precedenti determinazioni e censura, in via autonoma, la carenza della motivazione richiesta dall'art. 7 della legge n. 2248 del 1865 (all. E) per il caso in cui l'Amministrazione decida di procedere nell'iter espropriativo nonostante la pendenza di un giudizio sulla vicenda.
    Con ordinanza collegiale n. 36 del 17 settembre 2010 la I Sezione del TAR Emilia-Romagna, sede di Bologna, dichiarava la propria incompetenza territoriale e indicava quale giudice competente la Sezione staccata di Parma, innanzi alla quale il giudizio è proseguito.
    L'istanza cautelare della società ricorrente veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 12 ottobre 2010 (ord. n. 193/2010) .
    Successivamente, il Consiglio di Stato (Sez. IV, ord. 4 maggio 2011 n. 2689) , pronunciatosi sul regolamento di competenza proposto dalla Sezione di Parma ai sensi degli artt. 15 e 16 cod.proc.amm., dichiarava definitivamente la competenza di detta Sezione.
    All'udienza del 19 ottobre 2011, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.
    Il ricorso è infondato.
    Quanto, innanzi tutto, alle questioni dedotte con l'atto introduttivo della lite, osserva il Collegio come la censura di sviamento di potere non risulti sorretta da adeguati elementi di prova, alla luce del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui in simili casi il ricorrente deve addurre circostanze precise e inequivocabili, tali cioè da dar conto delle divergenze dell'atto dalla sua tipica funzione istituzionale, non essendo a questo fine sufficienti semplici supposizioni o indizi che non si traducano nella dimostrazione dell'illegittima finalità perseguita in concreto dall'organo amministrativo (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2010 n. 1418) . Nella fattispecie, invero, non emergono indicazioni significative, onde il perseguimento di finalità diverse da quelle istituzionali appare il frutto di mere congetture, a fronte del richiamo a contatti con vari proprietari delle aree interessate, nell'ambito però di una ordinaria e legittima consultazione dei privati coinvolti nelle scelte dell'Amministrazione, la quale ben può ponderare gli interessi che vengono in tal modo in rilievo e ancorare la localizzazione dell'opera pubblica a valutazioni che tengano conto dell'esigenza di ridurre per quanto possibile il sacrificio delle posizioni altrui, se e nei limiti in cui ciò non pregiudichi l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell'opera; in tale quadro, pertanto, la circostanza che il fondo della società ricorrente venga a subire rilevanti limitazioni e che il precedente tracciato stradale lo preservasse invece da pregiudizi, lungi dall'implicare un'automatica volontà di privilegiare altri, è verosimilmente il risultato di una diversa distribuzione dei sacrifici tra i proprietari locali, in un'ottica non necessariamente condizionata dalla volontà dell'organo amministrativo di abusare del potere affidatogli (a pag. 10 della deliberazione regionale, del resto, viene espressamente detto che il nuovo tracciato "...consente di ottenere un percorso più lineare dal punto di vista viabilistico ...") .
    Quanto, poi, alla censurata adozione di una variante al p.r.g. del Comune di Bagnolo in Piano basata su di un progetto diverso da quello approvato nel 2002 dalla Provincia di Reggio Emilia, appare sufficiente rilevare che, prima ancora dell'espropriazione delle aree interessate, l'Amministrazione provinciale ha medio tempore approvato le variazioni al progetto preliminare originario (v. delib. n. 70 in data 8 marzo 2005) e il Comune di Bagnolo in Piano ha adottato una nuova variante al p.r.g. (v. delib. n. 20 in data 23 marzo 2005) , poi approvata (v. delib. n. 80 in data 16 novembre 2005) . La questione dedotta, pertanto, risulta superata (ed assorbita) dal successivo evolversi della vicenda, sul cui esito non potrebbe in alcun modo incidere un eventuale accoglimento della presente censura.
    Quanto, ancora, al reiterato assunto che la scelta del tracciato sarebbe stata orientata da "finalità private" e che tanto avrebbe conseguentemente inficiato anche la revisione dell'assetto urbanistico dell'area, ribadisce il Collegio che difettano elementi di prova circa la sussistenza del denunciato sviamento. Il che esclude l'illegittimità derivata dell'attività di programmazione territoriale che ne è seguita.
    Né vizia gli atti impugnati l'asserita ascrivibilità dell'area ad una zona di rispetto paesaggistico-ambientale. In effetti, a fronte di presunte indicazioni contrastanti contenute nella deliberazione regionale e nella relazione della procedura di screening, la società ricorrente avrebbe dovuto specificare quali concrete conseguenze tale circostanza ha eventualmente determinato sull'esito del procedimento, ovvero se e in che modo ne siano risultate alterate le determinazioni conclusive.
    Infondata, inoltre, è la doglianza con cui si lamenta l'inadeguatezza della motivazione della variante urbanistica, articolata - a dire della ricorrente - in affermazioni prive di reale contenuto, o comunque del tutto generiche. Come è noto, la variante di un piano regolatore che conferisce nuova destinazione ad aree che risultino già urbanisticamente classificate necessita di apposita motivazione solo quando le classificazioni preesistenti siano assistite da specifiche aspettative, in capo ai rispettivi titolari, fondate su atti di contenuto concreto, nel senso che deve trattarsi di scelte che incidano su particolari situazioni di affidamento, come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato, da un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o dalla reiterazione di un vincolo scaduto (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2010 n. 2545) ; dal che, nella circostanza, la sufficienza di indicazioni generali circa le ragioni di pubblico interesse addotte a giustificazione del mutamento della qualificazione urbanistica della zona interessata dalla localizzazione dell'opera pubblica.
    Non convince neppure la censura imperniata sul particolare pregio dell'attività agricola svolta dalla ricorrente, destinataria di aiuti comunitari, e per questo asseritamente meritevole di particolare considerazione e tutela all'atto della definizione del tracciato della strada da realizzare, mentre nessuna specifica motivazione avrebbe assistito la scelta di recare un grave sacrificio anche a detta azienda. In realtà, secondo quanto si evince dagli atti di causa, la localizzazione dell'opera, pur determinando l'acquisizione alla mano pubblica di una parte dell'area della ditta, non ha pregiudicato la prosecuzione dell'attività agricola - di cui viene solo ridotto l'ambito di estensione -, sicché il danno inferto non evidenzia profili di manifesta sproporzione nella distribuzione dei sacrifici, anche in ragione della evidente prevalenza dell'interesse pubblico alla realizzazione di un'opera che sia effettivamente funzionale alle esigenze viabilistiche da soddisfare e dell'inconfigurabilità di una posizione di privilegio per un'azienda sì beneficiaria di finanziamenti comunitari ma non per questo sottratta alla necessaria graduazione degli interessi coinvolti e ad un'equa ripartizione degli oneri per la comunità locale, in esito a valutazioni tipicamente rientranti nella discrezionalità amministrativa e non soggette ad una motivazione particolarmente dettagliata (oltre quella risultante dagli atti progettuali e desumibile dall'istruttoria tecnica ivi compiuta; v., ad es., TAR Piemonte, Sez. I, 9 settembre 2008 n. 1875) .
    Né, infine, si presenta fondata la questione inerente il mancato espletamento del procedimento di VIA e i vizi di difetto di motivazione, di carenza di istruttoria e di illogicità manifesta che contraddistinguerebbero la relativa decisione della Regione Emilia-Romagna. Posto che, ai sensi dell'art. 10, comma 1, della legge reg. n. 9 del 1999 ("Disciplina della procedura di valutazione dell'impatto ambientale") , l'Autorità chiamata all'effettuazione della procedura di screening alla luce dei criteri indicati nella legge "...verifica se il progetto deve essere assoggettato alla ulteriore procedura di VIA ..." e sceglie una delle tre soluzioni previste ("...a) verifica positiva ed esclusione del progetto dalla ulteriore procedura di VIA; b) verifica positiva ed esclusione del progetto dalla ulteriore procedura di VIA con prescrizioni per la mitigazione degli impatti e per il monitoraggio nel tempo; c) accertamento della necessità di assoggettamento del progetto alla ulteriore procedura di VIA ...") , la Giunta regionale si è nella circostanza attenuta a tale prescrizione, analizzando in particolare l'incidenza dell'opera su aria, rumore, suolo e sottosuolo, ambiente idrico, flora, vegetazione e paesaggio, ma tenendo anche conto degli altri elementi indicati nell'allegato D alla legge reg. n. 9/99, e stabilendo poi le misure da adottare per la tutela dell'ambiente; non si comprendono, dunque, le ragioni per le quali sarebbero insufficienti la motivazione e l'istruttoria, se è vero che le varie considerazioni formulate sottendono il vaglio dei molteplici aspetti correlati alla tutela del territorio e se i motivi della scelta operata (esclusione della VIA ma con prescrizioni) vanno ricercati in apprezzamenti di ordine tecnico-discrezionale, chiaramente evincibili dalle indicazioni fornite dall'Amministrazione regionale e censurabili solo per vizi logici di cui però non è stata puntualmente dedotta la sussistenza. Circa, poi, la denunciata assenza di esame delle specifiche questioni dell'impatto sull'attività agricola locale e dell'aumento dell'inquinamento atmosferico in ragione della crescita del traffico stradale, si tratta di profili la cui effettiva rilevanza va in realtà valutata nella globalità dell'istruttoria; pertanto, quanto alla tutela dell'aria, emerge una distinta analisi al punto 6.4 (e in particolare al punto 6.4.9) , e quanto alle aree agricole, emerge un apposito esame al punto 6.10 (e in particolare al punto 6.10.2) , nell'ambito di un'attività tecnico-discrezionale sottratta al sindacato di legittimità, salvo evidenti profili di illogicità o abnormità.
    Prive di fondamento sono anche le doglianze formulate con l'atto di motivi aggiunti depositato il 14 aprile 2005, a proposito dell'adozione di nuovi provvedimenti senza una motivazione specifica in ordine alla decisione di provvedere nonostante la pendenza di una controversia. Non è pertinente il richiamo all'art. 7 della legge n. 2248 del 1865 (all. E) , che riguarda il particolare potere di requisizione di beni privati per grave necessità pubblica; né, d'altra parte, un obbligo di puntuale motivazione grava in generale sull'Amministrazione quando questa assume nuove determinazioni in relazione a vicenda già interessata da una controversia innanzi al giudice amministrativo, tanto più nel caso in cui la scelta nasca da una rinnovata istruttoria o da sopraggiunte esigenze di tutela dell'interesse affidato alle cure dell'organo amministrativo.
    Altra censura riguarda la nuova deliberazione consiliare di adozione della variante al p.r.g. (sostitutiva della precedente) e fa valere - con atto di "motivi aggiunti" depositato il 16 giugno 2005 - l'illegittimità derivante dall'omessa motivazione del rigetto dell'osservazione della società ricorrente, la quale aveva mosso rilievi relativamente alla parte del tracciato stradale che andava ad intersecare la sua azienda agricola. Sennonché, la questione risulta superata dalla circostanza che nel prosieguo del procedimento l'Amministrazione comunale, prima di approvare definitivamente la variante, ha controdedotto all'osservazione della ditta, la quale ha ritualmente impugnato le ulteriori determinazioni negative; pertanto, si può prescindere dalla doglianza formulata in questa sede.
    Venendo, allora, alle questioni sollevate con l'atto di "motivi aggiunti" depositato il 16 febbraio 2006 e relativo alle controdeduzioni dell'Amministrazione comunale in sede di approvazione definitiva della variante al p.r.g., la società ricorrente lamenta che non si è tenuto conto della sua legittima aspettativa ad una soluzione progettuale alternativa meno pregiudizievole per l'attività agricola, che si è solo genericamente esclusa la praticabilità di altri tracciati senza specificarne le ragioni, che una simile scelta ignora anche l'obbligo di applicazione del principio di economicità dell'azione amministrativa e rivela in ogni caso l'insufficienza dell'istruttoria, che l'ente locale adduce ragioni ostative fondate su considerazioni errate, incomprensibili e contraddittorie.
    Le doglianze sono infondate.
    Va premesso che, per costante giurisprudenza, le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore o della sua variante (v., ex multis, TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 21 dicembre 2010 n. 7636) , e che il merito della scelta relativa alla localizzazione di un'opera pubblica è sottratto al sindacato del giudice amministrativo, salvo profili di illogicità, travisamento e contraddittorietà, onde nella localizzazione dell'intervento l'Amministrazione non è tenuta a fornire le specifiche ragioni della scelta di un luogo piuttosto di un altro, rimanendo inibita al sindacato giurisdizionale sull'eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall'organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell'azione amministrativa, salvo che la scelta risulti manifestamente illogica o abnorme e tale vizio sia rilevabile prima facie (v., tra le altre, T.R.G.A. Trentino - Alto Adige, Trento, 7 aprile 2010 n. 104) . Orbene, nel caso di specie la motivazione appare adeguata e priva di evidenti vizi logici ("...Si evidenzia ... che la progettata variante alla S.P. n. 3 lambisce solo il margine est di un corpo aziendale di notevolissima estensione e che non sembrano proponibili soluzioni tecniche alternative e tali da produrre un minor impatto rispetto al corpo aziendale dell'opponente dal momento che, un eventuale spostamento verso est del tracciato stradale adottato, da un lato avvicinerebbe eccessivamente la nuova viabilità a costruzioni esistenti classificate nel vigente PRG "Edifici rurali a vincolo tipologico", dall'altro ridurrebbe ulteriormente l'estensione degli appezzamenti interclusi tra nuova strada e confini est dell'azienda con il risultato di rendere ancora più problematica la corretta esplicazione dell'attività agricola. La soluzione viabilistica sottesa dalla variante invece, pur attraversando in senso nord - sud il corpo aziendale dell'opponente, si colloca nel corridoio già interessato da viabilità esistente (Via ...omissis...) , corre a circa 150 metri dagli edifici rurali a vincolo tipologico e lascia ad est della variante terreni agricoli, appartenenti alla C. S.r.l., di sufficiente profondità ed estensione (oltre 60.000 mq) per consentire la corretta prosecuzione dell'attività agricola assicurando la connessione funzionale tra corpo aziendale ad est della nuova strada e restanti terreni dell'azienda agricola tramite "strada di servizio e sottopasso carrabile"...") ; da un lato, infatti, emerge come i rilievi della ditta abbiano costituito oggetto di vaglio da parte dell'Amministrazione comunale, che non era tenuta ad una diffusa e analitica motivazione ma ben poteva, come ha fatto, indicare i punti salienti del percorso logico seguito nella scelta, e dall'altro lato, poi, non si presentano censurabili le ragioni della decisione, posto che l'esigenza di evitare un'eccessiva vicinanza della strada ad edifici rurali e le valutazioni circa i pregiudizi legati alla formazione di appezzamenti interclusi di dimensioni troppo ridotte a fronte di una soluzione coerente con l'assetto viabilistico preesistente, ad avviso del Collegio, evidenziano conclusioni non manifestamente illogiche o abnormi né indice di un'errata o insufficiente istruttoria, anche per doversi ribadire che, in assenza di palesi incongruenze, non si può chiedere al giudice amministrativo di sostituire una nuova graduazione degli interessi coinvolti a quella già operata dalla competente Amministrazione.
    Con l'ultimo atto di "motivi aggiunti" (depositato il 21 dicembre 2009) la società ricorrente ha impugnato, infine, il sopraggiunto decreto di espropriazione, censurandolo per invalidità derivata e, in via autonoma, per la carenza di motivazione ex art. 7 della legge n. 2248 del 1865 (all. E) . Sennonché, quanto, all'illegittimità derivata, la si deve evidentemente escludere per le ragioni già indicate; quanto, invece, al denunciato difetto di motivazione, occorre considerare che la norma invocata non contempla un potere preordinato all'espropriazione per pubblica utilità, ma riguarda la diversa ipotesi di atti finalizzati all'utilizzazione temporanea di beni privati per la tutela di interessi generali non direttamente connessi con l'esecuzione di un'opera pubblica, e che in ogni caso, come si è già detto, la pendenza di un giudizio non richiede, in linea di principio, un'apposita motivazione all'organo amministrativo che ritenga di dover comunque completare l'iter procedimentale.
    In conclusione, il ricorso va respinto.
    Le spese di lite seguono la soccombenza della società ricorrente, e vengono liquidate come da dispositivo.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
    Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, nella misura complessiva di euro 2.000,00 (duemila/00) oltre agli accessori di legge, nei confronti della Regione Emilia Romagna, e di euro 2.000,00 (duemila/00) oltre agli accessori di legge, nei confronti della Provincia di Reggio Emilia.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
    Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 19 ottobre 2011, con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Mario Arosio
    L'ESTENSORE
    Italo Caso
    IL PRIMO REFERENDARIO
    Emanuela Loria
     
    Depositata in Segreteria l'8 novembre 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     

    Realizzazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e adozione di varianti al P.R.G.

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    N. 383/2011 Reg. Prov. Coll.
    N. 11 Reg. Ric.
    ANNO 2011
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso n. 11 del 2011 proposto dalla Società S. S.r.l., in persona del legale rappresentante I. R., difesa e rappresentata dall'avv. Ermes Coffrini e dall'avv. Marcello Coffrini, con domicilio presso la Segreteria della Sezione;
    contro
    il Comune di Toano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Tiziana Volta ed elettivamente domiciliato in Parma, via Farini n. 35, presso lo studio dell'avv. Maria Sole Casari;
    la Provincia di Reggio Emilia, non costituita in giudizio;
    per l'annullamento
    della deliberazione del Consiglio comunale di Toano n. 88 del 12 novembre 2010, avente ad oggetto la "variante specifica al PRG per modifica normativa relativa alla zona D3, individuata nelle tavole del PRG e localizzata a ...omissis... - art. 15 L.R. 07.12.1978 n. 47 - adozione";
    di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
    per la condanna
    dell'Amministrazione comunale al risarcimento dei danni.
    Visto il ricorso con i relativi allegati;
    Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Toano;
    Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
    Visti gli atti tutti della causa;
    Nominato relatore il dott. Italo Caso;
    Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 19 ottobre 2011 i difensori come specificato nel verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
    FATTO E DIRITTO
    Con contratto preliminare di compravendita la società ricorrente conveniva con E. S.p.A. la cessione di un appezzamento di terreno in località ...omissis..., nell'ambito del territorio del Comune di Toano, per una superficie di circa 12.000 mq.; detta area, in particolare, era ricompresa nel perimetro del piano particolareggiato di iniziativa privata "...omissis...", sub-comparto D.3.1.b., lotto 2, e sarebbe stata destinata da E. S.p.A. alla realizzazione di una centrale di produzione di energia rinnovabile a biomassa legnosa, tanto da venire espressamente subordinato l'accordo al conseguimento di tutte le approvazioni e autorizzazioni previste dalla legge per l'attuazione dell'indicato progetto. Successivamente, avendo l'Amministrazione comunale mutato le destinazioni d'uso dell'area oggetto del contratto preliminare di compravendita (v. delib. cons. n. 88 del 12 novembre 2010), la I. S.p.A. - subentrata medio tempore a E. S.p.A. - comunicava alla società ricorrente che la sopraggiunta variante urbanistica aveva reso l'area incompatibile con la destinazione prefigurata e che dunque il contratto preliminare doveva ritenersi risolto (v. nota prot. n. 2374 del 23 novembre 2010).
    Poiché la nuova disciplina di piano conserva per l'area della società ricorrente l'ammissibilità di impianti tecnici e tecnologici ma escludendo - tra gli altri - le centrali a biomassa, l'interessata ha impugnato la determinazione comunale. Imputa all'ente locale di avere omesso la comunicazione di avvio del procedimento di variazione della destinazione urbanistica di un'area da poco tempo ricompresa in un piano particolareggiato di iniziativa privata, con ulteriore ed evidente contraddittorietà e illogicità dell'azione amministrativa; rimprovera, ancora, all'Amministrazione di avere voluto ovviare ai paventati rischi di inquinamento atmosferico inibendo in sede urbanistica la realizzazione del progetto della I. S.p.A., anziché affidare all'appropriata sede attuativa la verifica concreta delle soluzioni utili a superare le asserite criticità; censura, poi, la scelta, immotivata contraddittoria e irrazionale, di accomunare nel divieto di localizzazione forme di produzione di energia da origine fossile e da origine diversa e distinta, senza dunque tenere conto della loro differenziata incidenza quanto alle emissioni inquinanti; deduce, infine, l'inosservanza della normativa in materia di fonti energetiche rinnovabili, per essersi l'Amministrazione comunale illegittimamente assegnata la competenza alla individuazione dei siti inidonei all'insediamento dei relativi impianti di produzione. Di qui la richiesta di annullamento dell'atto impugnato e di condanna del Comune di Toano al risarcimento dei danni.
    Si è costituito in giudizio il Comune di Toano, resistendo al gravame.
    L'istanza cautelare della società ricorrente veniva accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 26 gennaio 2011 (ord. n. 30/2011).
    All'udienza del 19 ottobre 2011, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.
    Il Collegio ritiene fondata, e assorbente delle altre, la censura con cui, a proposito della localizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, si è lamentato l'indebito esercizio da parte dell'Amministrazione comunale di funzioni che esulano dalle attribuzioni dell'ente locale.
    Occupandosi della questione, la giurisprudenza (v. TAR Toscana, Sez. II, 7 aprile 2011 n. 629) ha avuto occasione di rilevare che:
    - nell'ottica europea improntata al principio dello sviluppo sostenibile, il legislatore statale ha dato attuazione alla direttiva 2001/77/CE, relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, mediante il d.lgs. n. 387 del 2003, che all'art. 12, nel dettare la disciplina del procedimento autorizzatorio per la realizzazione degli impianti alimentati da tali fonti, da un lato riconosce a detti impianti carattere di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza (comma 1) e conferisce all'Autorità procedente - la Regione, ovvero la Provincia da questa delegata - il potere di rilascio dell'autorizzazione in variante agli strumenti urbanistici vigenti (comma 3), ma dall'altro lato non trascura di garantire il corretto inserimento degli impianti nell'ambiente, rimettendo a linee-guida da approvarsi in Conferenza unificata l'individuazione dei criteri in applicazione dei quali è consentita alle Regioni l'indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti;
    - l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, nel riflettere il favor del legislatore sovranazionale per lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e dei relativi impianti di produzione, fa registrare la confluenza di profili di tutela ambientale, ricadenti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, e profili afferenti alla competenza concorrente di Stato e Regioni nelle materie della produzione, trasporto e distribuzione di energia, ovvero del governo del territorio, sicché deve escludersi che alle Regioni sia consentito provvedere in via autonoma alla individuazione dei criteri per il corretto inserimento ambientale degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa, al di fuori delle linee-guida nazionali ed in violazione del principio di leale collaborazione (v., tra le altre, Corte cost. 26 marzo 2010 n. 119);
    - se, alla luce della oramai consolidata giurisprudenza costituzionale, in presenza di una normativa statale che non contempla alcuna limitazione specifica alla localizzazione degli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili né pone divieti inderogabili ma rinvia all'adozione di criteri comuni per tutto il territorio nazionale, è negata al legislatore regionale la possibilità di provvedere autonomamente all'individuazione dei siti inidonei all'installazione di specifiche tipologie di impianti, a maggior ragione deve escludersi che risultati analoghi possano venire perseguiti dagli enti locali in sede di pianificazione urbanistica, con conseguente illegittimità, per contrasto non solo con l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 ma anche con gli stessi principi costituzionali che governano l'allocazione della funzioni normative e amministrative, degli atti di normazione secondaria che ponessero in ambito comunale limitazioni sconosciute alla legge statale.
    Si tratta di conclusioni che il Collegio condivide, così come già la Sezione aveva anticipato in sede cautelare. Di qui l'illegittimità della variante urbanistica nella fattispecie impugnata, avendo la stessa circoscritto il ventaglio delle destinazioni d'uso ammissibili nell'area di Fora di Cavola, che erano inizialmente riferite, in generale, agli "impianti tecnici e tecnologici" e che poi, per effetto della revisione espressamente giustificata con l'esigenza di scongiurare il paventato aumento di emissioni inquinanti nella zona, sono state limitate agli impianti che non sono inceneritori, centrali a biomassa, centrali a combustibili fossili, centrali nucleari e centrali a biogas; per quel che riguarda, in particolare, le centrali a biomassa, è utile ricordare come l'art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 387 del 2003 includa tra le fonti energetiche rinnovabili le «biomasse». Appare insomma evidente che l'Amministrazione comunale si è illegittimamente arrogato il potere di selezionare in via autonoma, a tutela dell'ambiente, le aree incompatibili con date tipologie di impianti alimentati da fonti di energia alternativa.
    Né sull'interesse al ricorso incidono le vicende legate all'effettiva praticabilità del progetto di E. S.p.A. (ora I. S.p.A.) o le condotte successivamente poste in essere dalla ricorrente e dal promittente acquirente dell'area, in quanto la sola circostanza che la variante urbanistica impugnata restringa le possibilità di utilizzazione edificatoria del comparto, e quindi riduca anche la commerciabilità dell'immobile, è in sé ragione sufficiente per radicare nel proprietario l'interesse, giuridicamente tutelato, ad una pronuncia che rimuova le limitazioni illegittimamente introdotte dall'Amministrazione comunale.
    Quanto, invece, all'istanza risarcitoria, occorre considerare che il contratto preliminare di compravendita subordinava il successivo e definitivo accordo al conseguimento, entro il 31 dicembre 2010, di "...tutte le approvazioni ed autorizzazioni previste dalla normativa in vigore per la realizzazione sull'area in oggetto del progetto previsto da E. S.p.A. ...", sicché l'esistenza di un pregiudizio patrimoniale suscettibile di ristoro in sede risarcitoria presuppone la prova, ancorché fornita a mezzo di presunzioni, che sussistessero nella fattispecie le condizioni, legali e di fatto, per il successivo rilascio dei vari titoli abilitativi necessari allo scopo. A tanto avrebbe dovuto provvedere la società ricorrente, dimostrando che, una volta superato l'ostacolo di ordine urbanistico, il progetto non avrebbe verosimilmente incontrato impedimenti alla sua realizzazione; in altri termini, sarebbe stata necessaria l'allegazione puntuale di circostanze di fatto idonee ad evidenziare la ragionevole probabilità della conclusione favorevole delle procedure all'uopo previste, in esito ad un giudizio prognostico che, pur a fronte di significativi margini di discrezionalità in capo agli organi pubblici deputati al vaglio dell'ammissibilità in loco del progetto, consentisse in ogni caso al Collegio di apprezzare l'effettiva possibilità di perfezionamento della cessione del terreno della ricorrente al promittente acquirente. Difettando, quindi, elementi utili in tal senso, e non potendo d'altra parte il giudice provvedere d'ufficio ad acquisire quanto era onere della parte allegare in giudizio (dispone l'art. 64, comma 1, cod. proc.amm. che "spetta alle parti l'onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni"), la pretesa risarcitoria azionata non può che incorrere in una pronuncia di rigetto.
    In conclusione, il ricorso va accolto limitatamente alla domanda di annullamento della variante urbanistica.
    Le spese di lite seguono la soccombenza dell'Amministrazione comunale, e vengono liquidate come da dispositivo.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
    - accoglie la domanda di annullamento della deliberazione consiliare n. 88 del 12 novembre 2010, con conseguente caducazione della stessa;
    - respinge la domanda di risarcimento dei danni.
    Condanna il Comune di Toano al pagamento delle spese di lite, nella misura complessiva di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
    Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 19 ottobre 2011, con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Mario Arosio
    L'ESTENSORE
    Italo Caso
    IL PRIMO REFERENDARIO
    Emanuela Loria
     
    Depositata in Segreteria l'8 novembre 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     

    Rapporto di presupposizione necessaria tra gli atti amministrativi

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    N. 1116/2011 Reg. Prov. Coll.
    N. 906 Reg. Ric.
    ANNO 2006
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso numero di registro generale 906 del 2006, proposto da:
    A. Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.to Gianni Martino, con domicilio eletto presso l'avv.to Gianni Martino in Torino, via Stefano Clemente, 22;
    contro
    Comune Montegrosso D'Asti, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.to Enrico Rabino, con domicilio eletto presso l'avv.to Enrico Rabino in Torino, via Pietro Palmieri, 40;
    nei confronti di
    I. Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.to Paolo Monti, Giuseppe Greppi, Giorgio Razeto, con domicilio eletto presso A. F. in Torino, corso ...omissis...;
    per l'annullamento
    - della deliberazione del Consiglio comunale n. 14 del 10.3.2006 di approvazione del piano esecutivo convenzionato presentato dalla società I. s.r.l. con sede in Milano, relativo all'utilizzazione a scopo urbanistico ed edilizio dell'area DC1 e dei relativi elaborati costituenti il PECLI "I. s.r.l.";
    - nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso ed in particolare le autorizzazioni commerciali ed i titoli abilitativi edilizi al momento non conosciuti
    Visti il ricorso e i relativi allegati;
    Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune Montegrosso D'Asti e di I. Srl;
    Viste le memorie difensive;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2011 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
    FATTO E DIRITTO
    Parte ricorrente ha adito l'intestato TAR impugnando gli atti in epigrafe e deducendo i seguenti motivi di ricorso:
    Violazione di legge: art. 43 l.r. 56/77. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
    Violazione di legge: art. 5 co. 2 del testo coordinato dell'allegato A alla DCR n. 563-13414 del 29.10.1999 e dell'allegato A del DCR n. 347-42514 del 23.12.2003 come modificato dalla DCR n. 59-10831 del 24.3.2006 con riferimento all'unità di vicinato. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
    Violazione di legge: art. 5 co. 12 del testo coordinato dell'allegato A alla DCR n. 563-13414 del 29.10.1999 e dell'allegato A del DCR n. 347-42514 del 23.12.2003 come modificato dalla DCR n. 59-10831 del 24.3.2006 con riferimento alla media struttura di vendita M-sam 3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e carenza dei presupposti.
    Violazione di legge: art. 26 comma 3 del testo coordinato dell'allegato A alla DCR n. 563-13414 del 29.10.1999 e dell'allegato A del DCR n. 347-42514 del 23.12.2003 come modificato dalla DCR n. 59-10831 del 24.3.2006. Eccesso di potere sotto il profilo dell'errore, del difetto e dell'insufficienza di istruttoria.
    Eccesso di potere per disparità di trattamento. Ingiustizia grave e manifesta.
    Si è costituito il comune resistente contestando in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso ed eccependo l'improcedibilità del ricorso, allegando la circostanza che, nelle more, sono stati rilasciati i prescritti titoli edilizi per l'attuazione del PEC e realizzate le opere da parte dei controinteressati, senza alcuna ulteriore impugnativa da parte della ricorrente.
    Ritiene il collegio che l'eccezione preliminare di improcedibilità mossa da parte resistente sia fondata.
    E' pacifico che parte ricorrente non ha provveduto ad impugnare i titoli edilizi rilasciati successivamente all'approvazione del PEC contestato, i quali si sono nelle more consolidati. E' ugualmente evidente che l'interesse della ricorrente non è contestare la mera regolarità formale delle opere ma eventualmente inibirne la realizzazione.
    Sostiene parte ricorrente che i vizi dedotti, idonei a caducare il PEC, avrebbero un effetto caducante nei confronti dei successivi titoli edilizi, sì da renderne superflua l'autonoma impugnativa. La difesa di parte ricorrente cita al riguardo la decisione del Consiglio di Stato sez. V n. 3255 del 2008.
    La fattispecie ivi trattata appare tuttavia differente poiché, nel caso di specie, era stata innanzitutto rigettata un'eccezione di improcedibilità dell'appello per mancata impugnazione del sopravvenuto permesso di costruire, rilasciato in esecuzione della sentenza di primo grado. Il giudice d'appello puntualizzava che, essendosi trattato di mera attività di esecuzione della statuizione del primo giudice, il travolgimento di quest'ultima avrebbe comportato l'automatica caducazione di atti che non potevano definirsi espressione di acquiescenza costituendo mera ottemperanza. Nel corpo della decisione si rinviene poi una massima che puntualizza che il permesso di costruire che trovi fondamento in un PEC impugnato risulta travolto da illegittimità derivata in caso di annullamento della variante di PEC medesima; la massima, riportata solo come tale, non consente tuttavia di evincere la tesi della caducazione automatica propugnata da parte ricorrente. La sussistenza di una possibile invalidità derivata del titolo edilizio rispetto ai presupposti vizi del PEC non è infatti di per sé risolutiva circa la natura caducante o viziante dell'annullamento del primo atto rispetto al secondo; l'invalidità derivata, come tale potenzialmente sussistente, ben infatti può essere oggetto di idonea ed apposita censura, appunto formulata in via derivata.
    In termini generali i vizi caducanti presuppongono che tra gli atti interessati vi sia un rapporto di presupposizione necessaria, sicchè all'atto successivo non residui alcun margine ulteriore di ponderazione che non si traduca nel mero completamento dell'iter procedimentale iniziato con il primo atto impugnato. La prudenza nell'individuazione dei vizi caducanti si giustifica in considerazione della peculiarità dei loro effetti; la caducazione automatica ed a catena di atti non impugnati, infatti, comporta una propagazione dei vizi che vulnera il generale principio di stabilità degli atti consolidati, e il sottostante assetto di interessi, oltre a poter potenzialmente pregiudicare terzi controinteressati mai evocati in alcun giudizio. Conseguentemente la giurisprudenza ravvisa fattispecie di vizi caducanti solo ove l'atto successivo si ponga come conseguenza immediata, diretta e necessaria, ossia ove l'atto successivo sia inevitabile conseguenza di quello anteriore.
    Tanto non pare potersi predicare nel rapporto tra P.E.C. e successivi titoli autorizzatori edilizi, tanto più là dove il P.E.C. ha lasciato ulteriori margini da definirsi nelle successive sequenze procedimentali. Solo apparentemente si attaglia al caso di specie la decisione, citata da parte ricorrente, del Consiglio di Stato sez. VI n. 114/2011 che ha ritenuto che il diniego di autorizzazione paesaggistica unicamente fondato sul contrasto con uno strumento urbanistico poi annullato restasse automaticamente travolto dall'annullamento dello strumento urbanistico presupposto. Effettivamente in tale caso l'unica e necessaria ragione del travolto diniego risiedeva, appunto, nello strumento urbanistico. Neppure deve essere trascurato il fatto che la fattispecie di invalidità derivata caducante, come ricostruita nell'ultimo caso citato, incideva automaticamente su un atto restrittivo per il destinatario, con effetto quindi ampliativo della sua sfera giuridica.
    Il caso di specie si presenta simmetrico ma inverso: i titoli edilizi emanati successivamente al P.E.C., seppure in questo trovano un fondamento, non ne sono conseguenza immediata e necessaria; neppure è escluso qualsivoglia margine di apprezzamento nella successiva fase procedimentale. Infine l'effetto caducante non travolgerebbe atti limitativi della sfera giuridica del destinatario bensì atti ampliativi della medesima, rispetto ai quali si è nel frattempo consolidato un ragionevole affidamento e un nuovo assetto di interessi.
    Più consono al caso di specie pare quindi ad esempio quello di cui alla sentenza C. stato sez. IV 14.12.2002 n. 7001. Il supremo consesso amministrativo ha ivi analizzato il caso in cui, annullati il piano urbanistico generale e quello attuativo, in separato giudizio si è accertata altresì l'invalidità derivata delle successive concessioni edilizie, che in detti piani avevano trovato fondamento. Nel caso specifico vi erano quindi state separate e specifiche impugnative. In sede di ottemperanza, là dove il ricorrente chiedeva che venisse disposta la demolizione dei manufatti, si evidenziava che le uniche sanzioni applicabili per le opere nelle more realizzate e divenute prive di titolo sarebbero state quelle pecuniarie di cui all'attuale art. 38 d.p.r. 380/2001, poiché l'annullamento dei titoli non era stato dovuto ad un contrasto originario con le previsioni di piano, legge o regolamento ma ad un sopravvenuto vizio formale per caducazione del piano. Per di più si evidenziava come i titoli ben potessero sopravvivere all'esito di un emendamento della pianificazione ab origine annullata. Sebbene evidentemente la fattispecie differisca da quella per cui è causa resta ben evidente la molteplicità di soluzioni e valutazioni amministrative che intervengono nelle diverse fasi di un iter procedimentale quale quello per cui è causa e che non consentono di ravvisarvi atti avvinti tutti e necessariamente da stretto ed ineludibile vincolo di presupposizione necessaria.
    Né infine può darsi spazio all'interesse risarcitorio, neppure per altro rappresentato dalla ricorrente; è infatti evidente come l'eventuale interesse risarcibile connesso alla mancata realizzazione di un piano similare proposto dalla ricorrente discenderebbe dal diverso e parallelo procedimento instaurato dalla ricorrente medesima avverso il diniego di approvazione di quel diverso PEC di suo interesse; non è infatti dall'approvazione dell'altrui PEC che la ricorrente vede derivare un danno immediato e diretto bensì eventualmente dall'illegittima mancata approvazione del proprio, che non viene qui in questione essendo stata oggetto di separato giudizio.
    Il ricorso deve quindi essere dichiarato improcedibile.
    Stante la peculiarità della vicenda sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.
    P. Q. M.
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
    dichiara improcedibile il ricorso;
    compensa le spese di lite.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
    Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Franco Bianchi
    L'ESTENSORE
    Paola Malanetto
    IL PRIMO REFERENDARIO
    Richard Goso
     
    Depositata in Segreteria il 21 ottobre 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     

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    N. 2370/2011 Reg. Prov. Coll.
    N. 3349 Reg. Ric.
    ANNO 2011
    REPUBBLICA ITALIANA
    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
    SENTENZA
    sul ricorso numero di registro generale 3349 del 2001, proposto da:
    M. S. e D. C., rappresentati e difesi dall'avv. Ferruccio Puzzello, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Catania;
    contro
    Comune di Messina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Tigano, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Catania;
    per l'annullamento
    del provvedimento del 30/05/2001 avente ad oggetto "lottizzazione abusiva in località ...omissis..."
    Visti il ricorso e i relativi allegati;
    Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Messina;
    Viste le memorie difensive;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2011 il dott. Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
    FATTO
    Con il ricorso in esame, i signori M. S. e D. C. - premesso di esser proprietari del terreno agricolo meglio specificato in ricorso acquistato nel 1991, unitamente ad altri comproprietari, da un più vasto fondo di 25.000 mq - hanno impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Comune di Messina, ai sensi dell'art. 18 della L. n. 47/1985, ha ordinato la sospensione della contestata lottizzazione abusiva nei confronti di numerosi proprietari e detentori (tra cui gli odierni ricorrenti) e ha ingiunto la cessazione di tutte le attività negoziali in corso.
    Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di ricorso:
    1) violazione dell'art. 7 della l. 241/1990 per omessa comunicazione dell'avvio del procedimento;
    2) eccesso di potere per difetto d'istruttoria e insussistenza dei presupposti per la configurazione di alcuna tipologia di lottizzazione abusiva. In particolare, parte ricorrente sostiene la strada interpoderale sarebbe stata realizzata al solo fine di agevolare l'accesso alla proprietà, mentre l'impianto aereo di linea elettrica sarebbe stato dismesso.
    Ha chiesto quindi l'annullamento del provvedimento impugnato e il risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell'illegittima sottrazione del possesso dei terreni per cui è causa.
    Il Comune di Messina si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, rilevando la natura vincolata del provvedimento di sospensione ex art 18 della l. n. 47/1985 con conseguente irrilevanza dell'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento. Ha, inoltre, chiarito che gli elementi contestati nel provvedimento impugnato (strade di collegamento, opere di urbanizzazione, reti idriche ed elettriche) costituiscono sicuri indici di lottizzazione abusiva. Ciò, peraltro, sarebbe confermato anche dal parere emesso dal C.G.A. sul ricorso straordinario promosso da una proprietaria limitrofa dei ricorrenti con il quale è stato respinto il ricorso sulla base dell'accertato frazionamento dei lotti e l'avvenuta realizzazione di opere di confinamento.
    Con ordinanza n. 222/2002 l'istanza cautelare è stata respinta.
    Le parti hanno successivamente scambiato ulteriori memorie e alla pubblica udienza del 7 luglio 2011 il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.
    DIRITTO
    1. La controversia in esame concerne la legittimità del provvedimento con cui il Comune di Messina ha ordinato la sospensione di una serie di attività ritenute lottizzazione abusiva di terreni agricoli e il divieto di disposizione dei suoli. Si tratta di un provvedimento indirizzato a 21 destinatari ove sono evidenziati differenti elementi ("... dal frazionamento agli atti di vendita, dalla realizzazione di taluni fabbricati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione...") che, secondo l'organo comunale, costituirebbero indici dell'ipotizzata lottizzazione abusiva. In proposito, la giurisprudenza ha precisato che l'accertamento dei presupposti per lì esercizio dei poteri repressivi di cui all'art. 18 citato non può essere affidato al mero riscontro degli indici lottizzatori, ma implica la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca "la destinazione a scopo edificatorio" degli atti posti in essere dalle parti (C.d.S., sez. V, 20 ottobre 2004, n. 6810).
    2. Fatta questa premessa, il Collegio che il ricorso è fondato sotto l' assorbente primo motivo con cui è proposta la censura di omessa ricezione della comunicazione di avvio di avviso del procedimento di cui all'art. 7 della l. n. 241/1990.
    È vero che il provvedimento impugnato ha natura vincolata e che la sua adozione presuppone un mero accertamento tecnico e che su questo assunto una parte della giurisprudenza ha ritenuto che il provvedimento di sospensione, adottato ai sensi dell'art. 18 della l. 47/1985 non deve essere preceduto dall'avviso di avvio del procedimento (T.A.R. Sicilia - Palermo, sez. I,5 novembre 2007, n. 2493; T.A.R. Lazio - Latina 6 agosto 2004, n. 668 e 18 aprile 2000, n. 204; T.A.R. Calabria - Catanzaro 5 febbraio 2002, n. 142).
    Tuttavia, la partecipazione del privato non necessariamente è inutile in tutti i procedimenti destinati a sfociare in provvedimenti vincolati, specie quando i presupposti di fatto sono - come nella fattispecie in esame - complessi ed eterogenei ed esigono apprezzamenti valutativi di non facile od univoca interpretazione (Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2004, n. 2953 e 29 gennaio 2004, n. 296). La giurisprudenza ormai dominante ritiene, infatti, che il procedimento di verifica degli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva - finalizzato sia all'adozione della misura cautelare della sospensione della realizzazione delle opere di lottizzazione e degli atti di disposizione sia, in un secondo momento, all'acquisizione al patrimonio comunale delle aree lottizzate - lungi dall'avere uno sbocco necessitato, a parte la sua incisività e lesività, richiede un accertamento complesso di circostanze di fatto, non contraddistinte da significati unidirezionali, basato su molteplici elementi, al quale i soggetti interessati possono, con le loro osservazioni critiche e deduzioni in punto di fatto, utilmente cooperare, facendo eventualmente anche rilevare circostanze e elementi tali da indurre la Pubblica amministrazione ad orientarsi diversamente e a recedere dalla programmata determinazione; pertanto, il procedimento è illegittimo ove dello stesso non sia stata data comunicazione di avvio ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990.(Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2008, n. 5500 e 11 ottobre 2006, n. 6060). Non osta a tale conclusione la circostanza che il provvedimento ex articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, abbia natura vincolata (Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2000, n. 948), atteso che in tal caso l'apporto collaborativo è proprio finalizzato a fare piena luce sui fatti rilevanti e sul loro concreto atteggiarsi (oltre che evidentemente sul loro corretto apprezzamento da parte della pubblica amministrazione).
    Venendo al caso di specie, l'utilità dell'apporto partecipativo dei ricorrenti era certamente connessa all'esigenza di verificare la consistenza e la funzione delle opere realizzate, e ciò allo scopo di chiarire se si fosse in presenza dell'inizio di un processo di trasformazione urbanistica della zona, o se la realizzazione della stradella fosse effettivamente servente rispetto al fondo e inidonea a trasformare la destinazione urbanistica del terreno. Di contro, il Comune non ha consentito alcuna partecipazione dei ricorrenti ritenendo che l'esecuzione delle opere in questione fosse di per sé sufficiente ad integrare la fattispecie, prescindendo, quindi, da ogni indagine sulla natura e consistenza delle opere.
    3. In conclusione, per le considerazioni che precedono, il ricorso, assorbita ogni altra censura dedotta, è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.
    4. Va, invece, respinta la generica richiesta di risarcimento dei danni formulata dai ricorrenti.
    5. Tenuto conto dei caratteri complessivi della controversia sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese del giudizio.
    P. Q. M.
    accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.
    Spese compensate.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
    Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:
     
    IL PRESIDENTE
    Biagio Campanella
    L'ESTENSORE
    Agnese Anna Barone
    IL CONSIGLIERE
    Salvatore Schillaci
     
    Depositata in Segreteria il 29 settembre 2011
    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
     
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