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Venerdì 02 Settembre 2011 17:08
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Ambiente e Territorio /Piani urbanistici
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Restauro edilizio: quando è subordinato alla pianificazione attuativa della p.a.
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sentenza T.A.R. Emilia Romagna - Parma n. 260 del 26/07/2011
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E' necessaria l'adozione del cosiddetto "piano di recupero" da parte della p.a., allorché l'intervento di restauro richiesto riguardi un complesso edilizio composto da numerosi edifici e non già una singola unità immobiliare?
1. Atto amministrativo - Motivazione - Pluralità di motivi - Mancata contestazione di alcuni di essi - Inammissibilità del gravame - Sussiste
2. Urbanistica - Piani urbanistici - Di recupero - Necessità - Intervento di restauro relativo a un complesso edilizio composto da numerosi edifici - Sussiste
3. Urbanistica - Piani urbanistici - Attuativi - Mancata adozione - Rimedi
4. Atto amministrativo - Tipologia - Vincolante e vincolato - Rilascio di titolo abilitativo edilizio - Art. 10 bis, L. n. 241/1990 - Applicabilità - Conseguenze sul piano processuale
1. E' inammissibile il gravame proposto qualora il ricorrente non abbia mosso contestazione nei confronti di tutti i motivi autonomi posti a fondamento dell'atto impugnato: in presenza di motivazione plurima, soltanto l'accertata illegittimità di tutti i singoli ed autonomi punti in cui essa risulta articolata può comportare l'illegittimità ed il conseguente effetto demolitorio degli atti adottati dall'Amministrazione (1).
(1) Ex multis Cons. Stato, sez. V, 10-3-2009 n. 1383; T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 3-2-2010 n. 555; T.A.R. Toscana, sez. II, 13-10-2010 n. 6457.
2. Non è applicabile il disposto di cui all'art. 27 co. 4, L. n. 457/1978 - secondo cui "ove gli strumenti urbanistici generali subordinino il rilascio della concessione alla formazione degli strumenti attuativi, ovvero nell'ambito delle zone destinate a servizi i cui vincoli risultano scaduti, sono sempre consentiti, in attesa di tali strumenti urbanistici attuativi, gli interventi previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell'articolo 31 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse" - allorquando l'intervento di restauro richiesto riguardi non già una singola unità immobiliare bensì un complesso edilizio composto da numerosi edifici, essendo in tal caso insostituibile la pianificazione attuativa, in relazione agli obiettivi di recupero che si propone l'Amministrazione, consistenti nel riordino e completamento razionale del comparto. D'altronde, l'insostituibilità del Piano di Recupero di cui agli artt. 28 e 30, L. n. 457/1978, quali strumenti di pianificazione attuativa assimilabili ai Piani particolareggiati, non può essere derogata invocando lo stato di sufficiente urbanizzazione della zona interessata.
3. La mancata approvazione da parte del Comune di un piano attuativo, pur se non abilita di certo gli interessati a costruire per intervento diretto, non lascia essi sforniti di tutela giurisdizionale. Infatti, soccorre quantomeno la tutela contra silentium di cui all'art. 117 del vigente Cod. Proc. Amm., avendo l'Amministrazione l'obbligo di provvedere sulle istanze provenienti dai soggetti legittimati, applicandosi l'art. 2, L. n. 241/1990 anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione (2) essendo ad essi sottratta l'applicazione della L. n. 241/1990 limitatamente al Capo III inerente la partecipazione procedimentale, ma non altrettanto la fondamentale regola dell'obbligo di concludere il procedimento attivato su istanza di parte, mediante adozione di provvedimento espresso.
(2) T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 6-5-2008 n. 1079; Cons. Stato, sez. V, 29-5-2006 n. 3265.
4. L'attività di rilascio di titoli abilitativi edilizi è da ritenersi interamente vincolata (3) in quanto costituente mero risultato dell'attività di controllo circa la conformità alla normativa urbanistico-edilizia. Di contro, è pacifica l'applicabilità dell'istituto di cui all'art 10-bis nell'ambito edilizio, ed in particolare ai procedimenti volti al rilascio del permesso a costruire (4). Ne consegue che il vizio di violazione dell'art. 10 bis, L. n. 241/1990 così come quello di competenza tra organi dello stesso ente in ipotesi di attività vincolata, al pari degli altri vizi di carattere "formale" assume carattere recessivo - anche ai fini dell'applicazione dell'art. 21-octies co. 2, L. n. 241/1990 e s.m. - di fronte alla verifica in sede giurisdizionale dei presupposti che rendono fondata la pretesa sostanziale azionata, nell'ambito di un giudizio il cui oggetto è oramai trasformato a seguito dell'entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, da verifica formale della legittimità del provvedimento impugnato nei limiti dei vizi dedotti e con salvezza del potere riesercitato, in giudizio di accertamento della fondatezza del rapporto sostanziale sottostante azionato (5). Con la conseguenza che i vizi in questione, benché sussistenti, non possono assumere capacità invalidante del giudizio (ex art. 21
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N. 260/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 157 Reg. Ric.
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 157 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
D. D., rappresentato e difeso dagli avv. Ermes Coffrini, Marcello Coffrini, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Parma, P.Le Santafiora 7;
contro
Comune di Sala Baganza in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giorgio Cugurra, con domicilio eletto presso Giorgio Cugurra Avv. in Parma, via Mistrali 4;
per l'annullamento
previa sospensiva
- dell'atto prot. n. 5207 in data 08.05.2009 del Comune di Sala Baganza avente ad oggetto "Denuncia di inizio attività n. 43/2009 presentata in data 30 aprile 2009 al protocollo generale per l'esecuzione di opere di sistemazione esterna in via ...omissis... - Inamissibilità" nonchè dell'atto in data 14.05.2009 "istanza di permesso di costruire n. 44/2009 presentato in data 30 aprile 2009 per intervento di restauro scientifico del podere "...omissis..." - Diniego";
- di tutti gli atti connessi e presupposti.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sala Baganza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 aprile 2011 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
Espone l'odierno ricorrente, in necessaria sintesi, di aver presentato il 30 aprile 2009 DIA per la realizzazione di recinzioni e cancellate dell'edificio "...omissis..." a san Vitale Baganza, contraddistinto catastalmente al Fg.29 mapp. 230 sub da 1 a 9, e tipizzato quale "zona A" secondo il vigente PRG.
Con atto qui impugnato del 8 maggio 2009, il Responsabile d'Area del Comune resistente dichiarava l'inammissibilità della DIA e ordinava la non effettuazione degli interventi, richiamandosi tra l'altro, alla necessità del preventivo Piano di Recupero di iniziativa pubblica secondo le NTA (art., 15,16 e 21) del PRG vigente.
In data 29 aprile 2009, D. D. richiedeva permesso di costruire per "restauro scientifico" ex l.r.31/2002 da realizzarsi presso il medesimo complesso edilizio.
Con provvedimento del 14 maggio 2009 il Responsabile d'Area del Comune denegava il richiesto titolo abilitativo, richiamandosi tra l'altro al contrasto con l'art. 21 NTA, nonché con l'art. 4 delle Norme di Attuazione di disciplina particolareggiata per le zone A.
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, l'odierno ricorrente, come sopra rappresentato e difeso, impugna entrambi i suesposti provvedimenti, chiedendone l'annullamento, deducendo le seguenti censure:
I. Per quanto attiene specificatamente alla DIA: Violazione erronea applicazione art. 11 l.r.; illogicità, travisamento e falso presupposto.
II. Con riguardo al permesso di costruire: Violazione e/o erronea applicazione art. 10 bis l. 241/90 mancato rispetto del contraddittorio; illogicità, travisamento, incompetenza.
III. Violazione e/o erronea applicazione art. 27 l. 457/78 nel testo vigente, illogicità, travisamento e falso presupposto. Violazione e/o erronea applicazione art. 21 NTA PRG vigente.
IV. Violazione e/o erronea applicazione delle norme e principi in materia di tutela dei beni culturali a cominciare dall'art. 9 Costituzione fino ad arrivare al d.lgs. 42/2004. Illogicità, travisamento e falso presupposto anche per erronea applicazione della disciplina particolareggiata per le zone A.
Lamentava in sintesi parte ricorrente, quanto all'impugnato provvedimento inibitorio sulla DIA, l'impossibilità per il responsabile del procedimento di sindacare la compatibilità delle opere con la strumentazione attuativa.
Quanto al diniego di permesso di costruire, sul piano procedimentale lamentava la mancata comunicazione del preavviso di diniego di cui all'art. 10-bis, quale forma di contraddittorio, oltre che dovuta, utile nella fattispecie al completamento dell'istruttoria. Sul piano della fondatezza della pretesa, contestava l'assunto del Comune circa la necessità del Piano di Recupero di iniziativa pubblica (anche in riferimento alla DIA) sia in relazione alla tipologia di intervento richiesto, consistente in un restauro scientifico ex l.r.31/2002, sia all'inutilità della pianificazione attuativa trattandosi comunque di "fondo intercluso".
Inoltre prospettava che l'intervenuta apposizione del vincolo da parte della locale Soprintendenza, favorevole all'intervento di restauro, si sovrapporrebbe comunque alla diversa disciplina discendente dalla pianificazione comunale.
Si costituiva il Comune di Sala Baganza, eccependo in rito l'inammissibilità del gravame per la parte relativa all'impugnativa del provvedimento inibitorio sulla DIA, non avendo il ricorrente mosso contestazione nei confronti di tutti i motivi autonomi posti a fondamento del diniego, trattandosi di atto a motivazione plurima.
Evidenziava, inoltre, l'infondatezza di tutte le censure dedotte, in particolare alla luce della disciplina urbanistica vigente - non impugnata - richiedente l'obbligo del Piano di Recupero di iniziativa pubblica nonché il nulla osta paesaggistico.
Alla Camera di Consiglio del 23 giugno 2009, con ordinanza 113/2009 veniva respinta l'istanza incidentale cautelare.
Con atto di motivi aggiunti depositati il 30 giugno 2009, l'odierno ricorrente deduceva ulteriori doglianze avverso i provvedimenti oggetto del ricorso introduttivo, e precisamente:
- Violazione e/o erronea applicazione art. 146 e 149 d.lgs. 42/2004; art. 1, 2, 10, 13 l.r. 31/2002; illogicità, travisamento, sviamento; violazione e/o erronea applicazione art. 28 e 30 l.r. 31/2002 nonché art. A 26 l.r. 20/2000; violazione dell'interesse pubblico alla tutela e conservazione del bene culturale.
In data 5 gennaio 2010, infine, la locale Soprintendenza rilasciava autorizzazione paesaggistica per l'intervento di realizzazione di recinzioni ed opere esterne, subordinando l'esecuzione delle opere all'ottenimento dei necessari titoli abilitativi di competenza del Comune.
All'udienza pubblica del 6 aprile 2011 la causa veniva trattenuta per la decisione.
Preliminarmente, ritiene il Collegio fondata l'eccezione di parziale inammissibilità in relazione all'impugnativa del provvedimento prot. 5207 del 8 maggio 2009, che risulta supportato da plurime ed autonome motivazioni, tra cui, oltre le riscontrate carenze documentali, la mancata presentazione dell'istanza di autorizzazione paesaggistica
La mancata rituale contestazione nel merito di tal motivo ostativo alla pretesa a costruire, rende ex se il ricorso inammissibile per carenza di interesse quanto alle censure proposte avverso l'atto inibitorio sulla DIA, trattandosi di provvedimento a motivazione plurima, non potendo i ricorrenti conseguire l'effetto demolitorio richiesto.
Infatti in presenza di motivazione plurima, soltanto l'accertata illegittimità di tutti i singoli ed autonomi punti in cui essa risulta articolata può comportare l'illegittimità ed il conseguente effetto demolitorio degli atti adottati dall'Amministrazione (ex multis Consiglio di Stato sez. V 10 marzo 2009, n. 1383, T.A.R. Campania Napoli sez. VIII 3 febbraio 2010, n. 555, T.A.R. Toscana sez. II 13 ottobre 2010, n. 6457).
Il ricorso va pertanto dichiarato in parte qua inammissibile ex art. 35 c. 1 lett b) c.p.a.; comunque è infondato anche nel merito.
L'art. 11 l.r. Emilia-Romagna 31/2002 infatti, nel prevedere una verifica di tipo formale sulla completezza della documentazione allegata alla DIA, non elide il concorrente doveroso controllo - ai sensi della stessa l.r. 23/2004, nonché degli art. 21 c 2-bis l. 241/90 e 23 del t.u. edilizia. - in merito alla conformità urbanistico-edilizia dell'intervento auto-dichiarato, nella fattispecie da escludersi per contrasto insanabile con la disciplina contenuta nelle NTA.
Orbene, gli art. 15 e 21 delle NTA del PRG del Comune di Sala Baganza, come indicato nei provvedimenti impugnati, prescrivono per il comparto "PR 4" denominato "...omissis..." in cui sono localizzati gli interventi per cui è causa, l'obbligatorietà di un Piano di Recupero di iniziativa pubblica. L'art. 21 consente negli ambiti territoriali sottoposti a strumento urbanistico preventivo, nel casi di edifici esistenti con destinazione d'uso conforme alle norme di zona, lo strumento diretto esclusivamente per interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.
La descritta disciplina, secondo la tesi del Comune, impedisce l'iniziativa edificatoria dell'odierno ricorrente, consistente, quanto alla DIA, non solo nella realizzazione di una recinzione bensì di un nuovo stradello, e quanto al permesso di costruire, alla realizzazione di diverse unità abitative all'interno del complesso architettonico vincolato.
Ritiene il Collegio che la chiara previsione del vincolo del Piano di Recupero contenuta nelle NTA - peraltro non impugnate dall'odierno ricorrente - sia di per sè del tutto ostativa alla realizzazione dei lavori per cui è causa, non riconducibili al novero degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, poiché il restauro scientifico di cui all'allegato 1 lett c) della l.r. 31/2002 è cosa ben diversa, assimilabile al concetto di restauro e risanamento conservativo di cui all'art. 3 c.1 lett c) d.p.r. 380/2001.
Non è alla fattispecie applicabile il disposto di cui all'art. 27 c. 4 l. 457/78, secondo cui "ove gli strumenti urbanistici generali subordinino il rilascio della concessione alla formazione degli strumenti attuativi, ovvero nell'ambito delle zone destinate a servizi i cui vincoli risultano scaduti, sono sempre consentiti, in attesa di tali strumenti urbanistici attuativi, gli interventi previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell'articolo 31 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse."L'art. 27 l.457/78 non è infatti applicabile allorquando l'intervento di restauro richiesto riguardi non già una singola unità immobiliare bensì un complesso edilizio composto da numerosi edifici, essendo in tal caso insostituibile la pianificazione attuativa, in relazione agli obiettivi di recupero che si propone l'Amministrazione, consistenti nel riordino e completamento razionale del comparto.
D'altronde, l'insostituibilità del Piano di Recupero di cui agli art. 28 e 30 l. 457/1978, quali strumenti di pianificazione attuativa assimilabili ai Piani particolareggiati (ex multis Consiglio di Stato sez. IV 29 dicembre 2010, n. 9537), non può essere derogata - come pretenderebbe il ricorrente - invocando lo stato di sufficiente urbanizzazione della zona interessata.
Basti al riguardo citare l'orientamento particolarmente restrittivo, a cui il Collegio presta adesione, seguito anche di recente dal Consiglio di Stato (sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3699) secondo cui un'area può essere considerata un "intercluso", suscettibile di edificazione anche in assenza dello strumento attuativo previsto dal piano regolatore generale, soltanto quando si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo e, quindi, allorché ricorrano, congiuntamente, le seguenti condizioni: a) l'area, seppur edificabile, non sia stata ancora edificata; b) ricada in una zona integralmente interessata da costruzioni; c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione, primarie e secondarie, previste dagli strumenti urbanistici; d) sia valorizzata da un provvedimento edilizio del tutto conforme al piano regolatore generale.
Premesso che parte ricorrente non ha minimamente fornito elementi di prova ex art. 64 c.p.a. atti a comprovare la sussistenza dei presupposti fattuali suesposti, mette conto evidenziare comunque, anche in presenza di lotto intercluso, la permanenza di discrezionalità amministrativa circa il rilascio del titolo abilitativo in via diretta, potendo la pianificazione esecutiva conservare un'utile funzione, in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel piano regolatore generale.
Sotto altro profilo, la mancata approvazione da parte del Comune di un piano attuativo, pur se non abilita di certo gli interessati a costruire per intervento diretto, non lascia essi sforniti di tutela giurisdizionale. Infatti, soccorre quantomeno la tutela contra silentium di cui all' art. 117 del vigente c.p.a., avendo l'Amministrazione l'obbligo di provvedere sulle istanze provenienti dai soggetti legittimati, applicandosi l'art. 2 l.241/90 anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione (T.A.R. Puglia Bari sez. I, 6 maggio 2008, n. 1079, Consiglio di Stato, Sez. V, 29 maggio 2006, n. 3265) essendo ad essi sottratta l'applicazione della legge 241 limitatamente al Capo III inerente la partecipazione procedimentale, ma non altrettanto la fondamentale regola dell'obbligo di concludere il procedimento attivato su istanza di parte, mediante adozione di provvedimento espresso.
Soccorre inoltre la decadenza quinquennale, da estendersi anche ai vincoli "strumentali", cioè a quei vincoli - quale quello imposto dall'art. 15 delle NTA del Comune di Sala Baganza - che subordinano l'edificabilità di un'area all'inserimento della stessa in un programma pluriennale oppure alla formazione di uno strumento esecutivo se di esclusiva iniziativa pubblica (T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 09 febbraio 2010, n. 752, TAR Lazio Roma sez. II 25 maggio 2004, n. 4875, Consiglio di Stato sez. VI 19 marzo 2008, n. 1201, id. sez. IV 24 marzo 2009, n. 1765).
Quanto alle censure di violazione dell'art. 10-bis l.241/90 e di competenza, dedotte in riferimento al diniego del permesso di costruire, non ritiene il Collegio di poterle accogliere.
Diversamente da quanto sostenuto dalla difesa del ricorrente, l'attività di rilascio di titoli abilitativi edilizi è per giurisprudenza pacifica anche di questo Tribunale da ritenersi interamente vincolata (T.A.R. Emilia Romagna Parma 17 giugno 2008 n. 314, T.A.R. Emilia Romagna Bologna sez. II 6 novembre 2006 n. 2875, T.A.R. Liguria sez. I 16 febbraio 2008 n. 305, Consiglio di Stato sez. V 24 agosto 2007, n. 4507) in quanto costituente mero risultato dell'attività di controllo circa la conformità alla normativa urbanistico-edilizia.
Di contro, è altrettanto pacifica l'applicabilità dell'istituto di cui all'art. 10-bis nell'ambito edilizio, ed in part.icolare ai procedimenti volti al rilascio del permesso a costruire (ex multis T.A.R. Lazio Roma sez. II 15 aprile 2009 n. 3847, T.A.R. Veneto sez. II 3 ottobre 2008 n. 3116, Consiglio di Stato sez. VI 17 gennaio 2011, n. 256)
Ne consegue che il vizio di violazione dell'art. 10-bis l. 241/90 così come quello di competenza tra organi dello stesso ente (T.A.R. Puglia Lecce sez. I 7 ottobre 2008, n. 2791) in ipotesi di attività vincolata, al pari degli altri vizi di carattere "formale" assume carattere recessivo - anche ai fini dell'applicazione dell'art. 21-octies c. 2 primo allinea l. 241/90 e s.m. - di fronte alla verifica in sede giurisdizionale dei presupposti che rendono fondata la pretesa sostanziale azionata, nell'ambito di un giudizio il cui oggetto è oramai trasformato a seguito dell'entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, da verifica formale della legittimità del provvedimento impugnato nei limiti dei vizi dedotti e con salvezza del potere riesercitato, in giudizio di accertamento della fondatezza del rapporto sostanziale sottostante azionato (Consiglio di Stato Adunanza Plenaria 23 marzo 2011, n. 3).
Con la conseguenza che i vizi in questione, benché sussistenti, non possono assumere capacità invalidante nel presente giudizio (ex art. 21-octies l.241/90) emergendo con chiarezza dagli atti di causa l'infondatezza della pretesa azionata, in relazione all'impossibilità di costruire in carenza della prescritta pianificazione attuativa, di carattere assorbente.
Per i suesposti motivi il ricorso va in parte dichiarato inammissibile e comunque interamente infondato nel merito.
Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile ed in parte respinto.
Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese processuali in favore del Comune di Sala Baganza, quantificate in complessivi 2,500,00 euro, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:
IL PRESIDENTE F.F.
Italo Caso
L'ESTENSORE
Paolo Amovilli
IL PRIMO REFERENDARIO
Emanuela Loria
Depositata in Segreteria il 26 luglio 2011
