Martedì 03 Maggio 2016 09:50

Processo Civile e Amministrativo/Processo Amministrativo
	E' possibile convertire l'azione cognitoria in giudizio di ottemperanza?
Sentenza T.A.R. Emilia Romagna - Parma n. 90 del 15/03/2016

Nella vicenda in esame, i ricorrenti avevano ottenuto da parte del Consiglio di Stato l'annullamento di alcune concessioni edilizie rilasciate originariamente da parte del Comune. Il Tar Parma viene adito dagli stessi sul presupposto che l’Amministrazione comunale avrebbe ignorato le prescrizioni contenute nella sentenza d’appello, semplicemente reiterando i titoli già annullati in precedenza, con una sostanziale elusione del decisum giudiziale.
Il Tribunale rileva tuttavia che una tale situazione appare annoverabile nell’ambito delle controversie devolute alla cognizione del giudice dell’ottemperanza, poiché evidente è il fatto che la pretesa illegittimità dell’azione amministrativa trova fondamento e parametro di valutazione proprio nella mancata coerenza con la decisione giurisdizionale.
Pertanto, le modalità con cui l’attività amministrativa è stata svolta, unitamente alla circostanza che i titoli edilizi sono stati riadattati, avrebbero dovuto essere contestate con il giudizio di ottemperanza davanti al Consiglio di Stato, eccependosi la violazione e l’elusione di una sentenza del giudice di appello che ha riformato delle pronunce di primo grado (art. 113, comma 1, cod. proc. amm.).
La sentenza conclude affermando, non solo l'inammissibilità del ricorso, in quanto proposto con ordinaria azione impugnatoria, e non già, correttamente, con azione di ottemperanza davanti al Consiglio di Stato, ma anche per l'impossibilità di convertire l’azione da cognitoria in ottemperanza.
Ciò sulla scorta delle considerazione già espresse dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 15 gennaio 2013, n. 2 che sul punto ha affermato che “la conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa, perché solo questo giudice, per effetto degli articoli 21 septies l. 7 agosto 1990, n. 241 e 114, co. 4, lett. b), cpa, è competente, in relazione ai provvedimenti emanati dall’amministrazione per l’adeguamento dell’attività amministrativa a seguito di sentenza passata in giudicato, per l’accertamento della nullità di detti atti per violazione o elusione del giudicato, e dunque (…) della più grave delle patologie delle quali gli atti suddetti possono essere affetti”.
Avvocato Giuditta Riggi

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N. 00090/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00101/2011 REG.RIC.

N. 00184/2013 REG.RIC.

N. 00248/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 101 del 2011, proposto da: 
- A. F., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Bruno Cavallone, Eliana Onofrio e Paola Marchelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultima in Parma, Piazzale Santafiora n. 7;

contro

- il Comune di Parma, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Morbidelli ed elettivamente domiciliato in Parma, Strada della Repubblica n. 1, presso la sede dell’Avvocatura Municipale;

nei confronti di

- C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giancarlo Cantelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Parma, Strada Repubblica n. 95;

sul ricorso numero di registro generale 184 del 2013, proposto da: 
- A. F., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Bruno Cavallone, Eliana Onofrio e Paola Marchelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultima in Parma, Piazzale Santafiora n. 7;

contro

- il Comune di Parma, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Morbidelli ed elettivamente domiciliato in Parma, Strada della Repubblica n. 1, presso la sede dell’Avvocatura Municipale; 
- il Comune di Parma – Dirigente Settore Servizi al Cittadino e all’Impresa e SUEI;

nei confronti di

- C., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giancarlo Cantelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Parma, Strada Repubblica n. 95; 
- D. C. C. e V. T., rappresentati e difesi dagli Avv.ti Marzia Soldani e Marco Corti ed elettivamente domiciliati in Parma, Via Farini n. 37, presso lo studio dell’Avv. Massimo Zerbini;

sul ricorso numero di registro generale 248 del 2013, proposto da: 
- A. F., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Bruno Cavallone, Eliana Onofrio e Paola Marchelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultima in Parma, Piazzale Santafiora n. 7;

contro

- il Comune di Parma, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Morbidelli ed elettivamente domiciliato in Parma, Strada della Repubblica n. 1, presso la sede dell’Avvocatura Municipale;
- il Comune di Parma - Dirigente del Settore Servizi al Cittadino e all’Impresa e SUEI;
- il Comune di Parma - Dirigente del Settore Controlli, Servizio Controllo Abusi nel Territorio;

nei confronti di

- C., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giancarlo Cantelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Parma, Strada Repubblica n. 95; 
- F. R. , I. B. , J. Z. , G. N., N. T. , T. V. , non costituiti in giudizio;

per l’accertamento

quanto al ricorso n. 101 del 2011:

- del diritto della ricorrente ad ottenere il risarcimento danni per provvedimenti illegittimi in materia urbanistica-edilizia adottati dal Comune di Parma, come annullati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7731 del 2010;

quanto al ricorso n. 184 del 2013:

- per l’annullamento del provvedimento del Settore Servizi al Cittadino e all’Impresa e SUEI del Comune di Parma 10 maggio 2013 n. 79762, comunicato con nota in pari data prot. 79819, ricevuta il 16 maggio 2013, avente ad oggetto la riedizione, ai sensi dell’art. 19 della Legge Regionale n. 23 del 2004 e dell’art. 38 del D.P.R. n. 380 del 2001, di tutti i titoli edilizi ed atti connessi rilasciati a favore di C.B.S. Costruzioni S.r.l., annullati dal Consiglio di Stato con sentenza irrevocabile n. 7331 del 2010, ed ogni atto presupposto connesso e consequenziale, ivi compresi, per quanto occorrer possa, i titoli rieditati già annullati nn. 2577/2003 e 1744/2002 e relative varianti ed atti connessi, compresi i certificati di agibilità, e la comunicazione di avvio del procedimento prot. 60596 dell’8 aprile 2013;

- la nota 30 marzo 2011 n. 56193 del Settore Urbanistica del Comune di Parma;

- la nota 29 febbraio 2012 n. 35451 del Settore Infrastrutture Pubbliche del Comune di Parma;

- la nota 4 ottobre 2012 n. 165220 del Servizio Strutture Pubbliche del Comune di Parma;

- i provvedimenti prot. nn. 99622 e 99605 dell’11 giugno 2013 di archiviazione di procedimenti nn. 995 e 996/2011 sulle domande di riedizione dei titoli annullati, presentate da C.B.S. Costruzioni S.r.l. ed i relativi preavvisi di rigetto;

- in estremo subordine, per l’annullamento delle norme tecniche di attuazione del RUE del Comune di Panna di cui agli art. 1.1.4 (interpretazione), art. 2.1.2, art. 2.1.5 (definizioni delle altezze e delle distanze) e relativo allegato A1, art. 3.2.36 e relative disposizioni connesse;

quanto al ricorso n. 248 del 2013:

- per il risarcimento dei danni derivanti dall’adozione degli illegittimi provvedimenti in materia urbanistica ed edilizia, già impugnati con il ricorso R.G. n. 184 del 2013.

 

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio, con riguardo ai diversi ricorsi, del Comune di Parma, di C. e di D. e V. T.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il primo referendario Antonio De Vita;

Uditi, all’udienza pubblica del 26 novembre 2015, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Visto l’art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

 

FATTO

1. Con ricorso – R.G. n. 101 del 2011 – notificato in data 28 febbraio 2011 e depositato l’11 marzo successivo, la ricorrente ha chiesto la condanna del Comune di Parma al risarcimento danni per provvedimenti illegittimi in materia urbanistica-edilizia adottati dal medesimo Comune, come annullati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7731 del 2010.

Va premesso che, con la citata sentenza, il Consiglio di Stato ha annullato, riformando tre sentenze di questo Tribunale, la concessione edilizia e le sue varianti rilasciate dal Comune di Parma alla C.B.S. Costruzioni S.r.l. e relative a nuove costruzioni poste nelle vicinanze dell’abitazione della ricorrente, sita in Parma alla Via Cremonese n. 169.

I provvedimenti impugnati, dichiarati illegittimi dal Consiglio di Stato, avrebbero causato alla ricorrente dei danni sia di tipo patrimoniale che non patrimoniale; oltre al risarcimento per equivalente monetario, nel ricorso si insiste affinché venga disposta anche la demolizione degli immobili realizzati in violazione della normativa edilizia.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Parma e C.B.S. Costruzioni S.r.l., che hanno chiesto il rigetto della domanda attorea.

2. Con ricorso – R.G. n. 184 del 2013 – notificato in data 29 giugno 2013 e depositato il 9 luglio successivo, la ricorrente ha impugnato il provvedimento del Settore Servizi al Cittadino e all’Impresa e SUEI del Comune di Parma 10 maggio 2013 n. 79762, avente ad oggetto la riedizione, ai sensi dell’art. 19 della Legge Regionale n. 23 del 2004 e dell’art. 38 del D.P.R. n. 380 del 2001, di tutti i titoli edilizi ed atti connessi rilasciati a favore di C.B.S. Costruzioni S.r.l., annullati dal Consiglio di Stato con sentenza irrevocabile n. 7331 del 2010, ed ogni atto presupposto connesso e consequenziale, ivi compresi, per quanto occorrer possa, i titoli rieditati già annullati nn. 2577/2003 e 1744/2002 e relative varianti ed atti connessi, compresi i certificati di agibilità, e la comunicazione di avvio del procedimento prot. 60596 dell’8 aprile 2013.

A sostegno del ricorso, sul presupposto dell’elusione del giudicato discendente dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 7731 del 2010, si assumono la violazione di una pluralità di norme di legge e l’eccesso di potere sotto differenti profili.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Parma, C.B.S. Costruzioni S.r.l., De Caprio Carmela e Vaio Taddeo, che hanno chiesto il rigetto del gravame.

3. Con ricorso – R.G. n. 248 del 2013 – notificato in data 4 settembre 2013 e depositato il 18 settembre successivo, la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’adozione degli illegittimi provvedimenti in materia urbanistica ed edilizia, già impugnati con il ricorso R.G. n. 184 del 2013. Oltre al risarcimento per equivalente monetario dei danni patrimoniali e non, la ricorrente ha formulato la domanda di demolizione degli immobili realizzati in violazione della normativa edilizia.

Anche in tale giudizio si sono costituiti il Comune di Parma e C.B.S. Costruzioni S.r.l., che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

4. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito delle cause, le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare è stata eccepita l’inammissibilità delle domande risarcitorie, attesa la violazione del ne bis in idem, stante la proposizione di una parallela azione in sede ordinaria civile. La parte ricorrente ha replicato alle predette eccezioni, ritenendole infondate.

La difesa della C.B.S. Costruzioni, avendo rinunciato al mandato difensivo, ha chiesto un rinvio per consentire alla parte di nominare un nuovo difensore; la difesa della ricorrente si è opposta alla richiesta di rinvio.

Alla pubblica udienza del 26 novembre 2015 – dopo che il Collegio ha prospettato una possibile inammissibilità del ricorso R.G. n. 184 del 2013, in quanto avrebbe dovuto essere proposto in sede di ottemperanza e presso il Consiglio di Stato, assumendosi la violazione di una sentenza di appello che ha riformato delle pronunce di primo grado – su conforme richiesta dei difensori delle parti, le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. I ricorsi devono essere riuniti in ragione della loro connessione soggettiva e oggettiva, vertendo gli stessi sulla asserita illegittimità delle concessioni edilizie rilasciate dal Comune di Parma alla controinteressata C.B.S. Costruzioni in pregiudizio della ricorrente, unitamente alle connesse questioni risarcitorie.

2. In via preliminare va evidenziato come la richiesta di rinvio della trattazione delle cause, avanzata dalla difesa della C.B.S. Costruzioni per procedere alla nomina di un nuovo difensore, non può essere accolta, giacché la rinuncia al mandato, non seguita dalla contestuale nomina di un nuovo difensore, non ha effetto interruttivo nel processo amministrativo (art. 79 cod. proc. amm.; Consiglio di Stato, VI, 23 febbraio 2009, 1033; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 29 ottobre 2012, n. 2623).

3. Sempre in via preliminare, va modificato l’ordine di trattazione dei ricorsi, reputando il Collegio di anteporre l’esame del ricorso R.G. n. 184 del 2013 – avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento del Settore Servizi al Cittadino e all’Impresa e SUEI del Comune di Parma 10 maggio 2013 n. 79762, con cui sono stati riadottati tutti i titoli edilizi in favore di C.B.S. Costruzioni S.r.l., seppure in precedenza annullati dal Consiglio di Stato – avuto riguardo alla sua natura pregiudiziale rispetto alle connesse o collegate azioni risarcitorie, proposte con gli altri due ricorsi.

4. Con i diversi motivi di gravame, contenuti nel ricorso R.G. n. 184 del 2013, la ricorrente deduce, in via principale, l’illegittima riedizione da parte del Comune di Parma dei titoli edilizi rilasciati alla controinteressata C.B.S. Costruzioni, in contrasto con quanto previsto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7731 del 2010 che in precedenza aveva annullato tutte le concessioni originariamente rilasciate con riferimento alla stessa vicenda edificatoria.

4.1. Ad avviso del Collegio, come segnalato alle parti nel corso dell’udienza pubblica, il ricorso è inammissibile, giacché lo stesso è stato proposto in sede di giurisdizione di legittimità piuttosto che in sede di ottemperanza, peraltro davanti ad un giudice incompetente.

Va evidenziato che il Consiglio di Stato, con la decisione n. 7731 del 2010, che ha riformato alcune decisioni di questo Tribunale, ha annullato le concessioni edilizie rilasciate originariamente alla controinteressata C.B.S. Costruzioni da parte del Comune di Parma.

A giudizio della ricorrente – come emerge con evidenza dalla lettura delle doglianze contenute nel ricorso – l’Amministrazione comunale avrebbe ignorato le prescrizioni contenute nella sentenza d’appello citata, semplicemente reiterando i titoli già annullati in precedenza, con una sostanziale elusione del decisum giudiziale.

Una tale situazione “appare sicuramente annoverabile nell’ambito delle controversie devolute alla cognizione del giudice dell’ottemperanza, poiché evidente è il fatto che la pretesa illegittimità dell’azione amministrativa trova fondamento e parametro di valutazione proprio nella mancata coerenza con la decisione giurisdizionale. In altre parole, l’azione amministrativa successiva alla decisione viene prospettata come disallineata rispetto al contenuto del giudicato formatosi nel caso di specie e ciò, ovviamente, non in base alla mera qualificazione fornita dal ricorrente, ma sulla scorta dell’analisi intrinseca della natura dei vizi dedotti” (Consiglio di Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2).

Pertanto, le modalità con cui l’attività amministrativa è stata svolta, unitamente alla circostanza che i titoli edilizi sono stati riadattati, avrebbero dovuto essere contestate con il giudizio di ottemperanza davanti al Consiglio di Stato, eccependosi la violazione e l’elusione di una sentenza del giudice di appello che ha riformato delle pronunce di primo grado (art. 113, comma 1, cod. proc. amm.).

5. Ciò determina la declaratoria di inammissibilità del ricorso R.G. n. 184 del 2013, in quanto proposto con ordinaria azione impugnatoria davanti a questo Tribunale, e non già, correttamente, con azione di ottemperanza davanti al Consiglio di Stato.

6. Quanto all’eventuale possibilità di conversione dell’azione – da cognitoria in ottemperanza – va evidenziato che non appare possibile, atteso che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha affermato testualmente che “la conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa, perché solo questo giudice, per effetto degli articoli 21 septies l. 7 agosto 1990, n. 241 e 114, co. 4, lett. b), cpa, è competente, in relazione ai provvedimenti emanati dall’amministrazione per l’adeguamento dell’attività amministrativa a seguito di sentenza passata in giudicato, per l’accertamento della nullità di detti atti per violazione o elusione del giudicato, e dunque (…) della più grave delle patologie delle quali gli atti suddetti possono essere affetti” (Consiglio di Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2).

Inoltre, la conversione potrebbe operare soltanto se la competenza in sede di ottemperanza appartenesse allo stesso giudice della cognizione, mentre nel caso di specie il giudizio di ottemperanza avrebbe dovuto essere proposto davanti al Consiglio di Stato (da ultimo, T.A.R. Lombardia, Milano, III, 14 luglio 2015, n. 1654).

7. La declaratoria di inammissibilità del ricorso R.G. n. 184 del 2013, che deve essere riassunto, previa conversione del rito, nei termini di cui all’art. 15, comma 4, cod. proc. amm. dinanzi al Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, VI, 4 gennaio 2016, n. 16), impone la sospensione dei giudizi di natura esclusivamente risarcitoria incardinati con gli altri due ricorsi.

Difatti, tra le domande contenute nei predetti ricorsi – anche in quello proposto anteriormente alla domanda annullatoria – vi è anche una esplicita richiesta di risarcimento in forma specifica, ovvero l’adozione di un ordine di demolizione dei manufatti realizzati attraverso il rilascio dei titoli edilizi contestati. Tuttavia, soltanto in seguito alla valutazione della legittimità o meno dei predetti titoli edilizi – da svolgersi danti al giudice d’appello in sede di ottemperanza – si potrà stabilire la fondatezza della domanda di risarcimento in forma specifica (ossia di demolizione dei manufatti), unitamente a quella relativa ai danni – patrimoniali e non – di natura pecuniaria, che potrebbero essere quantificati in misura diversa a seconda dell’esito del giudizio di ottemperanza; inoltre anche la conclusione del giudizio civile, attualmente in corso tra la ricorrente e la controinteressata C.B.S. Costruzioni, potrebbe avere delle conseguenze sulla determinazione dei danni richiesti, stante il vincolo di solidarietà passiva tra le parte pubblica e quella privata beneficiaria dei titoli edilizi contestati.

8. In conclusione, il ricorso R.G. n. 184 del 2013 deve essere dichiarato inammissibile e per l’effetto va disposto che, previa conversione del rito, la causa sia riassunta nei termini di legge dinanzi al Consiglio di Stato (art. 15, comma 4, cod. proc. amm.); conseguentemente i ricorsi R.G. n. 101 del 2011 e R.G. n. 248 del 2013 devono essere sospesi ai sensi dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm., in attesa della decisione del Consiglio di Stato in ordine alla legittimità dei titoli edilizi oggetto di riedizione; sarà onere delle parti richiedere, entro il termine di tre mesi dalla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato che decide la controversia avente natura pregiudiziale, la fissazione di una nuova udienza di discussione, pena l’estinzione dei relativi giudizi.

9. Le spese vengono rinviate al definitivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando, previa riunione dei ricorsi:

- dichiara inammissibile il ricorso R.G. n. 184 del 2013 e, previa conversione del rito, dispone che la causa sia riassunta nei termini di legge dinanzi al Consiglio di Stato;

- sospende, ai sensi dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm., il giudizio con riguardo ai ricorsi R.G. n. 101 del 2011 e R.G. n. 248 del 2013 fino alla decisione del Consiglio di Stato, secondo le modalità specificate in motivazione.

Spese al definitivo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del 26 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Antonio Massimo Marra, Presidente FF

Marco Poppi, Primo Referendario

Antonio De Vita, Primo Referendario, Estensore

 

 

 

 

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/03/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)