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interessante esercizio pubblico denominato "...omissis..." sito in Borgo Ticino via ...omissis..., unitamente agli atti preordinati, connessi e consequenziali e, per quanto occorrer possa, delle prescrizioni indicate da ARPA Piemonte ad oggi non note né notificate al ricorrente e relativamente ai quali ci si riservano motivi aggiunti

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2011 il dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Con ordinanza n. 24/2009, del 5 giugno 2009, il Sindaco del Comune di Borgo Ticino (NO) ha disposto "l'immediata sospensione dell'attività musicale a decorrere dalla data di notificazione del presente atto, sino a data da destinarsi" nei confronti del sig. Z. V., quale gestore del locale "...omissis..." sito in via ...omissis....

Il provvedimento prende le mosse dalle "notevoli e continue lamentele pervenute da privati cittadini in riferimento all'eccessivo rumore prodotto dalla musica erogata nel locale", e motiva nel senso che "tali rumori stanno provocando disturbo alla quiete pubblica creando disagi al riposo notturno dei cittadini". Viene precisato, inoltre, che già in passato l'ARPA Piemonte di Novara aveva "indicato alcune prescrizioni da osservare al fine di svolgere l'attività nel rispetto delle normative vigenti in merito alle limitazioni sonore e di rumore", prescrizioni che tuttavia sono rimaste "disattese".

2. Avverso la descritta ordinanza ha proposto impugnazione il sig. Z. V., in proprio ed in qualità di legale rappresentante della "R." s.r.l., società che gestisce il locale "...omissis...", chiedendone l'annullamento previa sospensione cautelare, anche inaudita altera parte.

I motivi di gravame possono così sintetizzarsi:

1) carenza di legittimazione passiva del sig. Z., non essendo egli il titolare dell'esercizio, ma rivestendo unicamente la legale rappresentanza della società "R." attuale gestore;

2) mancata comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990;

3) carenza di motivazione e sviamento di potere, non essendo stato esplicitato nell'atto "quale sia il reale potere esercitato dal Sindaco" (in esso vengono unicamente, e genericamente, citati il Regolamento comunale di Polizia urbana, il r.d. n. 773 del 1931 ed il d.lgs. n. 267 del 2000);

4) eccesso di potere e falsa applicazione dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto provvedimento "emesso fuori dei casi previsti dalla legge per l'esercizio del potere di contingibilità ed urgenza": nel caso di specie, non ricorrerebbero "i presupposti di urgenza né sono state adeguatamente motivate le ragioni di tutela dell'incolumità pubblica", risultando al contrario "possibile attingere ai mezzi ordinari della sanzione ex art. 10 L. 447/95"; si argomenta, inoltre, l'incompetenza del Sindaco a favore di quella del funzionario responsabile del servizio, "ai sensi degli artt 107 segg D.Lgs 267/2000 e comunque nell'esercizio di poteri di controllo ordinari e non certo eccezionali";

5) travisamento ed "erronea istruttoria", posto che i rilevamenti sonori effettuati da parte delle competenti strutture pubbliche "sarebbero risalenti nel tempo [...] e quindi non attuali";

6) difetto assoluto di motivazione "quanto alla fonte normativa legittimante l'ordinanza impugnata" la quale "non fornisce alcun puntuale dato normativo che giustifichi, in tesi, l'intervento repressivo";

7) motivazione carente ed insufficiente, posto che l'amministrazione "avrebbe dovuto, sulla base di rilevazioni da parte delle competenti autorità, contestare il superamento (indicando in maniera precisa i Db esorbitanti il limite di zona, anch'esso non indicato) dei limiti consentiti e non riferirsi al parametro della 'quiete pubblicà che è un concetto altamente soggettivo e relativo";

8) violazione dei criteri di proporzionalità e ragionevolezza della sanzione, laddove il provvedimento impone la sospensione dell'attività del locale sine die, ossia con carattere di continuità e stabilità di effetti.

Nelle conclusioni è anche formulata la domanda di risarcimento dei danni.

3. Il Comune di Borgo Ticino non si è costituito in giudizio.

4. Dopo che il Presidente della Sezione ha rigettato la richiesta di misure cautelari monocratiche, non ritenendo sussistente il requisito dell'estrema gravità ed urgenza di cui all'art. 21, comma 9, della legge n. 1034 del 1971, questo TAR ha accolto la richiesta di sospensione cautelare dell'atto impugnato (con ordinanza n. 487 del 2009) individuando la fondatezza del motivo di gravame incentrato sull'art. 7 della legge n. 241 del 1990.

5. Alla pubblica udienza del 13 aprile 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è fondato, con riferimento ai dedotti motivi di gravame secondo e quarto.

6.1. Osserva il Collegio, anzitutto, che il provvedimento impugnato non è stato adottato in presenza dei presupposti di contingibilità ed urgenza, di cui all'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000.

Da nessuna parte la motivazione dell'atto, infatti, dà contezza di simili elementi: si parla solo delle lamentele ricevute in ordine all'alto volume della musica proveniente dal locale, con conseguenti "disagi al riposo notturno dei cittadini", ma senza alcuna specificazione di particolari ragioni di urgenza o di stretta necessità idonee, come tali, a far attivare il potere straordinario del Sindaco ai sensi della richiamata disposizione di legge. Anzi, la motivazione dà conto "che già in passato erano sorte problematiche simili", mai risolte, così confermando che la situazione sulla quale il Sindaco è intervenuto era da tempo nota e, pertanto, non poteva dirsi connotata da una qualificata urgenza di intervenire.

Se ne deve concludere, quindi, che il Sindaco ha esercitato un potere non inquadrabile nella clausola eccezionale di cui all'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 (la quale, peraltro, richiede anche un ulteriore requisito, qui non esistente, ossia la sussistenza di "gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana").

Da ciò deriva una prima conseguenza: l'assenza di ragioni qualificate di urgenza richiedeva il rispetto dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990, norma che impone la previa comunicazione, all'interessato, dell'avvio del procedimento amministrativo destinato a concludersi con un provvedimento a lui sfavorevole. Il mancato invio di tale comunicazione - come correttamente denunciato dal ricorrente - costituisce un primo, formale vizio di illegittimità dell'ordinanza impugnata (come già divisato dalla Sezione nella sede cautelare), già di per sé sufficiente alla declaratoria di annullamento dell'atto (senza che, in proposito, possa venire in rilievo la norma di cui all'art. 21-octies, comma 2, seconda parte, della legge n. 241 del 1990, posto che l'amministrazione - che non si è nemmeno costituita in giudizio - non ha fornito alcuna prova che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato).

6.2. Il ricorso - per tramite del quarto motivo di gravame - è, in ogni caso, fondato anche da un punto di vista sostanziale.

L'ordinanza impugnata non specifica in base a quale norma il potere del Sindaco è stato, nella specie, esercitato. Essa si limita a richiamare, genericamente, il Regolamento comunale di Polizia urbana, il r.d. n. 773 del 1931 ed il d.lgs. n. 267 del 2000, senza riferirsi a specifiche disposizioni normative.

Deve osservarsi, tuttavia, che in nessuno dei richiamati testi normativi è individuabile siffatto potere del Sindaco. Non nel Regolamento comunale di Polizia urbana nel quale è pur vero che gli si attribuisce il potere di "vietare l'esercizio dell'arte, del mestiere o dell'industria" nei casi di "incompatibilità della attività esercitata con il rispetto della quiete delle civili abitazioni", ma necessariamente su "motivata proposta dei Servizi Tecnici comunali o delle Unità Sanitarie Locali" (così l'art. 42, comma 3, del Regolamento: doc. n. 6 del ricorrente): motivata proposta che, nella specie, non è dato rinvenire. Nessuna norma del genere, poi, è rinvenibile nel r.d. n. 773 del 1931. Quanto, poi, al d.lgs. n. 267 del 2000, si è già visto che l'art. 54, comma 4, richiede la sussistenza dei requisiti di contingibilità ed urgenza, nonché di "gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana", al fine di consentire l'intervento extra ordinem del Sindaco quale ufficiale di Governo.

Né può ritenersi, per ragioni analoghe, che l'ordinanza sia stata emessa ai sensi della legge n. 447 del 1995 ("Legge quadro sull'inquinamento acustico"), peraltro nemmeno citata nell'atto. Essa prevede bensì, all'art. 9, che il Sindaco, nell'ambito delle proprie competenze, possa "ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività": ma ciò, pur sempre sul presupposto che la misura sia richiesta da "eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente", elementi - come detto - non sussistenti nella presente fattispecie.

In ogni caso, quand'anche si volesse ritenere che sia proprio questa la norma attributiva del potere esercitato dal Sindaco del Comune resistente, l'atto impugnato è incorso in una sua evidente violazione anche da un altro punto di vista, allorché ha imposto la sospensione dell'attività musicale "sino a data da destinarsi": al contrario, l'art. 9 citato è chiaro nel consentire al Sindaco una sospensione di carattere solo "temporaneo", in linea con la situazione di urgenza e di necessità che deve comunque ricorrere.

In definitiva, il provvedimento impugnato, pur prescrivendo un divieto idoneo a restringere la sfera giuridica del destinatario, non trova adeguata copertura in nessuna norma, tantomeno di rango legislativo, così finendo con il violare il disposto generale di cui all'art. 23 Cost. ("Nessuna prestazione di carattere personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge"): come recentemente affermato dalla Corte costituzionale (sent. n. 115 del 2011), nel concetto costituzionale di "prestazione personale" si devono far rientrare anche le imposizioni di divieti ossia l'imposizione dell'"omissione di un comportamento altrimenti riconducibile alla sfera del legalmente lecito": anche questa, al pari dell'imposizione di obblighi di fare o di dare, è un'imposizione "restrittiva della libertà dei cittadini, suscettibile di essere incisa solo dalle determinazioni di un atto legislativo, direttamente o indirettamente riconducibile al Parlamento, espressivo della sovranità popolare".

7. L'impugnata ordinanza deve essere, pertanto, annullata, con assorbimento delle restanti censure.

Deve, infine, essere respinta la domanda di risarcimento dei danni, formulata in modo del tutto generico da parte del ricorrente, senza alcuna allegazione né del pregiudizio sofferto né della prova del quantum.

8. Si rinvengono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione seconda, definitivamente pronunciando,

Accoglie

il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla l'ordinanza n. 24/2009, del 5 giugno 2009, del Sindaco del Comune di Borgo Ticino.

Respinge la domanda risarcitoria.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:

 

IL PRESIDENTE

Vincenzo Salamone

L'ESTENSORE

Antonino Masaracchia

IL REFERENDARIO

Ofelia Fratamico

 

Depositata in Segreteria il 9 maggio 2011

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)