Lunedì 28 Novembre 2011 08:24
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Processo Civile e Amministrativo/Giurisdizione e competenza

Riorganizzazione della rete ospedaliera e trasferimenti di personale: quale giurisdizione?

sentenza T.A.R. Lazio - Roma n. 8668 del 10/11/2011

La controversia avente ad oggetto la determinazione della Direzione generale A.S.L. con la quale è disposto il trasferimento dei medici da un presidio ospedaliero ad un altro, in attuazione delle previsioni del cosiddetto "Piano di Rientro", rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

1. Giurisdizione amministrativa - Sanità - Personale medico dell'A.S.L. - Trasferimento - Insussistenza - Ragioni - Conseguenza

2. Sanità - Servizio sanitario nazionale - Piano sanitario - Regionale - Decreto sulla riorganizzazione della rete ospedaliera - Impugnazione - Presupposti necessari - Immediata lesività - E' necessaria - Conseguenza

1. La controversia avente ad oggetto la determinazione della Direzione generale A.S.L. con la quale è disposto il trasferimento dei medici da un presidio ospedaliero ad un altro, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Trattasi infatti di controversia di lavoro, nella quale il giudice ordinario, dovrà verificare la legittimità del trasferimento (o dei paventati trasferimenti) disapplicando, ove necessario, gli atti presupposti ritenuti illegittimi. E' noto, infatti, che ai sensi dell'art. 63, D.L.vo 30 marzo 2001, n. 165, la giurisdizione sui rapporti di lavoro pubblico-privatizzati spetta al giudice ordinario, mentre restano devolute al giudice amministrativo le sole controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti pubblici (1) (2).

(1) Cons. Stato, sez. VI, 20-5-2011 n. 3014.
(2) Cass. Civ., SS.UU., 8-11-2005 n. 21592, 5-6-2006 n. 13169, 6-7-2006 n. 15342 e 16-11-2007 n. 23739.


2. Ove unitamente al provvedimento di trasferimento del personale medico, direttamente lesivo, sia stato impugnato anche il decreto commissariale sulla riorganizzazione della rete ospedaliera, pur essendo lo stesso atto generale di organizzazione delle singole strutture sanitarie, in tanto può essere impugnato dal singolo sanitario in quanto risulti per lo stesso effettivamente lesivo, con la conseguenza che ove venga gravato, unitamente al provvedimento di trasferimento che lo assume come presupposto, competente a decidere la relativa controversia è il giudice ordinario. Ove invece venisse impugnato singolarmente quale atto di organizzazione, dal quale potrebbe derivare una lesione della sfera del dipendente, ai profili di carenza di giurisdizione si aggiungerebbero seri dubbi in ordine alla legittimazione a ricorrere, non avendo lo stesso, allo stato, alcuna portata lesiva. Il sanitario - che agisce a tutela della sola propria sfera giuridica (a differenza, ad esempio, di un'organizzazione sindacale) - dovrebbe infatti attendere che tale atto di organizzazione gli provochi una lesione.

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N. 8668/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 1366 Reg. Ric.
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 1366/11, proposto dai sig.ri G. V., G. A. e D. P., tutti rappresentati e difesi dall'avv. Domenico Valletta e con questi elettivamente domiciliati presso la segreteria del Tribunale adito,
contro
il Commissario ad acta per l'emanazione del piano di rientro, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, sono per legge domiciliati,
nonché
la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Allocca e con questo elettivamente domiciliata presso il proprio ufficio legale in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27,
nonché
l'Azienda Sanitaria locale di Frosinone, rappresentata e difesa dall'avv. Guido De Santis presso il cui studio in Roma, via Fornovo n. 3, è elettivamente domiciliata,
per l'annullamento
del decreto del Commissario ad acta n. 80 del 30 settembre 2010, pubblicato il 13 novembre 2010 ed avente ad oggetto "Riorganizzzione della rete Ospedaliera"; della disposizione della Direzione Generale A.S.L. di Frosinone n. 24594 del 23 dicembre 2010, con la quale è stato disposto il trasferimento presso la S.C. Pronto Soccorso del Polo D, nonché di ogni altro atto cognito e incognito, prodromico, connesso e conseguente a quelli impugnati in via principale, ivi compreso il Piano di rientro dai disavanzi regionali nel settore sanitario per la salute sancito in Conferenza Stato - Regioni del 3 dicembre 2009 ed il Piano sanitario regionale, nonché
quanto all'atto di motivi aggiunti depositato il 27 luglio 2011,
per l'annullamento
della disposizione della direzione Generale dell'A.S.L. di Frosinone n. 267 del 22 dicembre 2010.
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per l'emanazione del piano di rientro e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda Sanitaria Locale di Frosinone;
Visto l'atto di motivi aggiunti, notificato l'11 luglio 2011 e depositato il successivo 27 luglio;
Viste le memorie prodotte dalle parti in causa costituite a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 26 ottobre 2011 il Consigliere Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
FATTO
1. Con ricorso notificato in data 3 febbraio 2011 e depositato il successivo 15 febbraio i sig.ri G. V., G. A., e D. P. - tutti Dirigente medico di Primo livello presso il Pronto Soccorso del Presidio Ospedaliero Polo B di Ceprano - hanno impugnato il decreto del Commissario ad acta n. 80 del 30 settembre 2010, pubblicato il 13 novembre 2010 ed avente ad oggetto "Riorganizzzione della rete Ospedaliera", nonché la disposizione della Direzione Generale A.S.L. di Frosinone n. 24594 del 23 dicembre 2010, con la quale è stato disposto il loro trasferimento ad altro presidio ospedaliero.
2. Avverso i predetti provvedimenti i ricorrenti sono insorti deducendo:
a) Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. - Violazione e falsa applicazione artt. 8 ss. L. n. 502 del 1992 - Violazione e falsa applicazione L. reg. n. 18 del 1994 - Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti, per illogicità e contraddittorietà interna, per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione.
L'atto della Direzione Generale A.S.L. di Frosinone n. 24594 del 23 dicembre 2010 è nullo perché in contrasto non solo con la normativa statale e regionale, ma anche con la delibera del Commissario ad acta n. 80 del 2010 che non menziona, tra i reparti da disattivare, il Pronto soccorso di Ceprano, sicchè il loro trasferimento è stato disposto sulla base di un presupposto inesistente.
b) Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. - Violazione e falsa applicazione artt. 8 ss. L. n. 502 del 1992 - Violazione e falsa applicazione L. reg. n. 18 del 1994 - Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti, per illogicità e contraddittorietà interna, per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione.
La chiusura del pronto soccorso dell'Ospedale di Ceprano, non è supportata da alcuna motivazione. È comunque illegittima e irragionevole, atteso che si tratta di un reparto al servizio non solo della popolazione del Comune di Ceprano, ma anche di Comuni limitrofi.
3. Con atto di motivi aggiunti, notificato l'11 luglio 2011 e depositato il successivo 27 luglio, i ricorrenti hanno chiesto l'annullamento della disposizione della direzione Generale dell'A.S.L. di Frosinone n. 267 del 22 dicembre 2010, conosciuta in occasione della discussione della camera di consiglio tenutasi per l'ottemperanza dell'ordinanza n. 1062 del 24 marzo 2011, che aveva sospeso gli atti impugnati con l'atto introduttivo del giudizio.
Avverso detto provvedimento, oltre a riproporre i due motivi dell'atto introduttivo del giudizio, deducono:
Violazione degli artt. 120 e 121 Cost. nell'emanazione della delibera del Commissario ad acta n. 80 del 2010.
Con sentenza n. 361 del 17 dicembre 2010 la Corte costituzionale ha chiarito che il Commissario ad acta non ha competenze legislative, che sono invece demandate al Consiglio regionale, come sancito dall'art. 121 Cost. Segue da ciò che le disposizioni contenute nella delibera del Commissario ad acta n. 80 del 2010 sono tutte viziate da incompetenza.
4. Il Commissario ad acta per l'emanazione del piano di rientro e la Presidenza del Consiglio dei Ministri si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso senza espletare alcuna attività difensiva.
5. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, che ha sostenuto l'infondatezza, nel merito, del ricorso.
6. Si è costituita in giudizio Azienda Sanitaria Locale di Frosinone, che ha sostenuto l'infondatezza, nel merito, del ricorso.
7. Con memorie depositate alla vigilia dell'udienza di discussione le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.
8. Con ordinanza n. 1062 del 24 marzo 2011, confermata dalla III Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 1962 del 7 maggio 2011, è stata accolta l'istanza cautelare di sospensiva.
Con successiva ordinanza n. 4755 del 26 maggio 2011 è stata accolta la richiesta di disporre l'ottemperanza dell'ordinanza n. 1062 del 24 marzo 2011.
9. All'udienza del 26 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, così come comunicato alle parti ai sensi dell'art. 73, terzo comma, c.p.a..
Con l'atto introduttivo del giudizio i ricorrenti, nella dichiarata (pag. 2) qualità di dipendenti della A.S.L. di Frosinone con qualifica di Dirigente medico di Primo livello presso il Pronto Soccorso del Presidio Ospedaliero Polo B di Ceprano, hanno impugnato la determinazione della Direzione generale A.S.L. di Frosinone n. 24594 del 23 dicembre 2010, con la quale è stato disposto il trasferimento del dott. Valletta presso la S.C. Pronto Soccorso del Polo D, e il decreto del Commissario ad acta n. 80 del 30 settembre 2010, pubblicato il 13 novembre 2010 ed avente ad oggetto "Riorganizzazione della rete Ospedaliera", quale atto presupposto. Con l'atto di motivi aggiunti i ricorrenti - che ribadiscono di essere sanitari in servizio presso l'Ospedale di Ceprano e che gli atti gravati sono "dannosi per gli interessi dei ricorrenti" - hanno impugnato la disposizione della Direzione generale dell'A.S.L. di Frosinone n. 267 del 22 dicembre 2010, con la quale si precisa che il Punto di Primo Soccorso dell'Ospedale di Ceprano sarà disattivato dal 24 dicembre 2010.
Nella sostanza affermano l'illegittimità della riorganizzazione interna disposta dall'Azienda sanitaria sull'erroneo presupposto che la delibera n. 80 del 2010 del Commissario ad acta prevederebbe la chiusura del Punto di Primo Soccorso di Ceprano. La lesione paventata è il trasferimento presso altra struttura sanitaria per effetto della chiusura di quella ove attualmente prestano servizio.
Data la premessa, è evidente che competente a decidere la controversia de qua, che s'inquadra in una controversia di lavoro, è il giudice ordinario, il quale dovrà verificare la legittimità del trasferimento (o dei paventati trasferimenti, considerato che è stato depositato in atti solo quello disposto nei confronti del dott. Valletta) disapplicando, ove necessario, la delibera n. 80 del 2010 e, naturalmente, l'allegata scheda D relativa, appunto, all'Ospedale di Ceprano, nella quale sono individuate le strutture che avrebbero dovuto rimanere aperte a seguito della ristrutturazione della rete ospedaliera.
E' noto, infatti, che ai sensi dell'art. 63, D.L.vo 30 marzo 2001, n. 165, la giurisdizione sui rapporti di lavoro pubblico-privatizzati spetta al giudice ordinario, mentre restano devolute al giudice amministrativo le sole controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti pubblici (Cons.St., sez. VI, 20 maggio 2011, n. 3014).
Ha inoltre chiarito il giudice della giurisdizione che in tutti i casi in cui vengono in considerazione atti amministrativi presupposti, ove si agisca a tutela delle posizioni di diritto soggettivo in materia di lavoro pubblico, è consentita esclusivamente l'instaurazione del giudizio ordinario, nel quale la tutela è pienamente assicurata dalla disapplicazione dell'atto e dagli ampi poteri riconosciuti al giudice ordinario dall'art. 63, D.L.vo n. 165 del 2001 (Cass.civ., S.U., 8 novembre 2005, n. 21592; 5 giugno 2006, n. 13169; 6 luglio 2006, n. 15342 e 16 novembre 2007, n. 23739).
Né varrebbe opporre che unitamente al provvedimento di trasferimento, direttamente lesivo, è stato impugnato anche il decreto commissariale n. 80 del 2010, che disciplina la riorganizzazione della rete ospedaliera in quanto lo stesso, pur essendo atto generale di organizzazione delle singole strutture sanitarie, in tanto può essere impugnato dal singolo sanitario in quanto risulti per lo stesso effettivamente lesivo, con la conseguenza che ove venga gravato, come nel caso in esame (quanto meno con riferimento al dott. Valletta), unitamente al provvedimento di trasferimento che lo assume come presupposto, competente a decidere la relativa controversia è, come si è detto, il giudice ordinario. Ove invece venisse impugnato singolarmente quale atto di organizzazione, dal quale potrebbe derivare una lesione della sfera del dipendente, ai profili di carenza di giurisdizione si aggiungerebbero seri dubbi in ordine alla legittimazione a ricorrere, non avendo lo stesso, allo stato, alcuna portata lesiva. Il sanitario - che agisce a tutela della sola propria sfera giuridica (a differenza, ad esempio, di un'organizzazione sindacale) - dovrebbe attendere, come diligentemente ha fatto il dott. Valletta, che tale atto di organizzazione gli provochi una lesione.
Infine, alcuna rilevanza assume il fatto che le censure dedotte sia con l'atto introduttivo del giudizio che nella via dei motivi aggiunti sono per lo più volte ad individuare l'illogicità della chiusura del Punto di Primo Soccorso di Ceprano in ragione dei gravi disservizi che tale decisione provocherà per gli utenti del Servizio sanitario nazionale, atteso che i profili di illegittimità dedotti non possono certamente valere a spostare la competenza del giudice cui spetta verificare la correttezza dell'operato dell'Amministrazione.
La riprova della ragionevolezza della conclusione alla quale il Collegio è pervenuto è nel fatto che se oggetto di soppressione fosse stato un reparto diverso da quello al quale i ricorrenti sono addetti, gli stessi non avrebbero avuto alcuna legittimazione ad insorgere contro il relativo provvedimento, in quanto non lesivo del loro personale interesse ad evitare un trasferimento presso altra struttura sanitaria.
Diversa sarebbe stata la conclusione se i ricorrenti avessero innanzitutto affermato e poi debitamente provato di agire in giudizio non nella qualità di dipendenti interessati a tutelare il proprio posto di lavoro quanto, piuttosto, in qualità di cittadini del Comune di Ceprano che si oppongono alla soppressione dei servizi sanitari offerti dall'ospedale locale.
Per le ragioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto riservato alla cognizione del giudice ordinario competente, davanti al quale il processo può essere proseguito con le modalità e termini di cui all'art. 11 c.p.a.
Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l'integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo può essere riproposto con le modalità e i termini di cui all'art. 11 c.p.a..
Le spese di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
 
IL PRESIDENTE
Italo Riggio
L'ESTENSORE
Giulia Ferrari
IL CONSIGLIERE
Maria Luisa De Leoni
 
Depositata in Segreteria il 10 novembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)